Методы государственного управления включают в себя. Виды и методы государственного управления. Цели и задачи государственного управления
Лекция 1. Теория государства и политики. Методологические основы государственного управления
Государство как форма и способ упорядочения и обеспечения нормальных условий для жизнедеятельности людей проявило себя как универсальная общественно-политическая организация, обладающая публичной властью и специализированным аппаратом управления в пределах определенной территории, на которую распространяется его суверенитет. Развитие государства по мере развития общества вызвало появление такой науки как управление, а также государственное управление, государственная политика.
Объектом курса «Государственная политика и управление» выступает государственное управление общественными процессами и отношениями . Это сложное явление, обусловленное многими взаимозависимыми причинами, факторами развития общества.
Существует противоречие между общественными потребностями и надеждами на то, что социально-экономическая и политическая обстановка в стране должна стабилизироваться и улучшаться, и неспособностью пока современной системы госуправления обеспечить это. Данное противоречие может быть разрешимо только при условии реформирования системы госуправления. Отсюда предмет исследования (изучения) - основные пути, направления, методы, способы реформирования госполитики и управления, их внешних и внутренних связей . Или, выражаясь научным языком, приложение научных теорий, принципов, методов и средств к реализации властно-управленческих полномочий государства в целях обеспечения его регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях, процессах и отношениях.
Цель изучения курса - получение совокупности знаний в области государственной политики и управления и в частности теории и методологии государственного управления.
Задачи курса :
- Изучение сущности государственного управления как целостной системы.
- Изучение методологии государственной политики и управления (функций, методов, принципов и т.д.).
- Изучение основных подходов к оценке эффективности и результативности государственной политики и управления.
- Изучение концепций современной государственной политики и управления.
- Изучение порядка принятия управленческих решений.
- Изучение административных реформ в разных странах.
- Изучение влияния глобальных тенденций на процессы управления.
Методология - это система наиболее общих принципов, положений, логической организации, методов и средств, составляющих основу той или иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания относительно объектов социальной действительности.
Применительно к государственному управлению методология представляет собой совокупность субъектов и объектов, целей и задач, принципов, подходов и функций, критериев и показателей, форм и методов управления .
Важнейшим составным элементом государственного управления являются методологические установки и подходы, которые оказывают определяющее воздействие на все составляющие методологии управления.
Методологические установки и подходы к государственному управлению могут существенно отличаться друг от друга, что ведет к формированию различных школ, объединяющих ученых-единомышленников. Например, можно выделить тоталитарный, демократический и государственно-религиозный методологические подходы.
При тоталитарном подходе к управлению акцент делается на необходимость сильной государственной власти (речь может идти о диктатуре вождя, определенного социального слоя), о слиянии органов государства и правящей партии, о подчинении им общественных объединений. Это административно-командная система управления.
Демократические концепции государственного управления представлены множеством самых различных школ, отстаивающих идеи «государства - добра», «государства - ночного сторожа» и др.
При всех различиях демократических концепций государственного управления все они опираются на принципы демократии, общечеловеческие ценности, общие, а не классовые интересы, политический и идеологический плюрализм, господство права и т.д.
Концепция государственного управления многих мусульманских стран основана на государственно-религиозных подходах . Например, концепция мусульманского фундаментализма основана на идеях халифата как лучшей формы управления, отрицании выборов в органы государственного управления.
Методология государственного управления основывается на законах общественного развития. И хотя законы не зависят от воли и сознания людей и являются объективными, люди не бессильны перед ними. Познавая объективные законы, они предопределяют и объективную необходимость своих действий, сознательно организуют свою деятельность.
Это позволяет утверждать, что деятельность людей определяется не только закономерностями, но и субъективным фактором - их сознанием, что обусловливает возможность воздействия на поведение людей через систему государственного управления.
Правильное отражение и использование в системе государственного управления законов общественного развития обеспечивает продвижение общества вперед. В случае обратного действия - возникают диспропорции, противоречия, конфликты.
Суть управленческих решений в определении цели управления . Отсюда вытекает, что формирование целей государственного управления и их обоснованность - крайне сложная и ответственная задача. Поставленная цель отражает необходимость достижения заданного состояния объекта в соответствии с намеченными перспективами в установленные сроки.
Управление выступает как необходимый элемент жизнедеятельности людей. Оно является одной из труднейших и ответственнейших сфер их интеллектуальной и практической деятельности, которое связано с реализацией интересов и потребностей человека. Управление предопределено сознательным началом, интересом и знаниями, целью и волей, энергией и действиями человека.
Управление - это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов.
Как объективная реальность управление есть явление универсальное, поскольку имеет место во всех обществах, странах, во всех сферах общественной жизнедеятельности людей.
Управление - это всегда воздействие. Представители кибернетической науки определяют управление как перевод объекта (какой-либо системы) в новое состояние или изменение состояния объекта управления для достижения цели системы. При этом подчеркнем важную для нас методологическую исходную позицию: речь идет о социальном управляющем воздействии, то есть воздействии, во-первых, на общественные, а не на технические или биологические системы; во-вторых, на все общество, а не на отдельного человека ("Отдельный скрипач управляет собой, оркестр нуждается в дирижере" К. Маркс).
Управление, конечно, осуществляется в системах "человек — техника", "человек — технология", "человек — природа", "человек — техника (технология) — природа" и других, но осуществляется именно потому, что в них первичным, "управляющим" компонентом выступает человек, да и созданы они в целях обслуживания интересов человека.
Поэтому управление (в латинском языке — regere, в английском — control , management , во французском — administration , в немецком — regierung) в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека.
Управление подразделяется на виды. Их выделение необходимо для того, чтобы обозначить взаимосвязь определенных субъекта и объекта управления, в том числе с точки зрения компетенций первого в отношении второго, а также особенностей объекта управления.
Анализ видов управления позволяет уяснить сущность таких новых для российского общества конструкций, как «муниципальное управление», «корпоративное управление», «управление на основе аутсорсинга», «управление проектами», «бюджетное управление» и т.д.
Разделение управления на виды может быть проведено по различным основаниям:
- в зависимости от сфер общественной деятельности — управление обществом в целом, экономическое, социальное, политическое, духовно-идеологическое управление;
- в зависимости от структуры общественных отношений — управление соответственно экономическим, политическим, социальным и духовным развитием общества;
- в зависимости от объектов управления — хозяйственное, социально-политическое управление, управление духовной жизнью;
- в зависимости от характера и объема охватываемых управлением общественных явлений — управление государством, отраслями народного хозяйства, предприятиями, организациями;
- по субъекту управления — государственное управление, местное самоуправление, управление собственностью, общественное управление, групповая (коллективная) саморегуляция, самоуправление (целесообразное поведение или действие отдельного человека).
Управление создано людьми в целях сознательной саморегуляции своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способ производства и государство, знания и информация и другие общественные институты.
Специфика государственного управления
В научной литературе и практике нет однозначного понимания термина "государственное управление". Одни толкуют его расширительно, как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу, как деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.
Государственное управление - это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.
Государственное управление - разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.
Оно представляет собой разновидность социального управления, особого рода социальную деятельность, осуществляемую на профессиональных началах органами государственного управления и должностными лицами.
Природу и специфику государственного управления определяет следующее:
во-первых , субъект управления . В качестве субъекта целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий выступает государство . Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) государства. Государство как «мозговой центр» дает «импульсы - приказы» государственному управлению;
во-вторых , государственное управление опирается и представляет собой способ реализации государственной власти . Законы и иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, установленные государственной властью являются общеобязательными, обеспечиваются авторитетом и силой государства;
в-третьих , специфический характер и объем охватываемых управлением общественных явлений . В центре внимания государственного управления лежат решения общих (публичных) дел, согласование действий всех граждан, защита совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп;
в-четвертых , комплексный характер методов и средств государственного воздействия . Используются не только правовые, политические, экономические методы (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование), но и методы принуждения, например, с помощью правоохранительных государственных органов.
Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласовывания разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.
Рациональное обеспечение социальной природы и сущность государственного управления предполагают возможность его рассмотрения и как системы , и как процесса . Государственная власть и управление в своей основе имеет правовую и политическую легитимность, а в реализации - силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.
Все вышеизложенное определяет необходимость рассмотрения государственного управления в широком и узком смысле.
В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия.
В узком смысле под государственным управлением понимается административная, исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, которая направлена на регулирование процессов, явлений, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества, и осуществляется на профессиональной основе.
Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы применения - общегосударственный масштаб, региональный, местный уровни, уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.
Границы государственного управления во многом зависят от его возможностей.
Возможности государственного управления определяются :
- волей и силой государственной власти . Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство не способно выполнять свои задачи и функции. В лице органов государственного управления проявляется особая воля государства, которая выражается в принимаемых ими решениях. При этом сильная суверенная власть государства обладает верховенством в обществе, правом на принуждения в рамках закона и принятия обязательных для всего общества решений;
По сути, процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений. Процесс государственного управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой высшей публичной властью, и связан, прежде всего, с формированием и осуществлением необходимых государственных программ;
- уровнем развития и отлаженностью системы государственного управления (формами и методами государственного управления, общей, политической и юридической культурой государственных служащих, их профессионализмом, моральными качествами и т.д.);
- располагаемыми ресурсами . Речь идет о всех видах ресурсов, не только о природных, материальных, трудовых, финансовых ресурсах, но и о ресурсах политических, идеологических.
Это основополагающие правила и рекомендации, которые должны учитываться и выполняться в практической деятельности на всех уровнях управления.
Использование основополагающих принципов государственного управления существенно повышает эффект управленческой деятельности. Принципы связывают теорию управления с управленческой практикой, и каждый управленец на уровне своего познания, общей и профессиональной культуры использует их в своей практической деятельности.
Метод государственного управления - это способы воздействия на управляемый объект, обеспечивающие достижение желаемого результата.
Постановка задач в отношении управляемого объекта и оценка результатов государственного управления, как правило, осуществляется через систему критериев и показателей.
Все элементы методологии государственного управления образуют органическое единство.
Субъекты и объекты государственного управления
В демократическом, правовом государстве главным субъектом государственного управления является народ , выбирающий своих представителей в органы власти, и, таким образом, участвующий в процессе управления. Государство , действуя от имени народа , создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др. и выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм, составляющих ее субъектов управления.
Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления:
- выражает интересы определенной социальной общности - народа, класса, социальной группы;
- является системно организованным, ему свойственны черты социальной системы;
- имеет присущие ему определенные функции;
- обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компонент;
- занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений.
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какого-либо определенного объекта, устанавливаются преференции (предпочтения) для него, предоставляются государственные инвестиции.
Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного управления, которые разрешены им законом.
Взаимодействие субъектов управления обеспечивают также и обратные связи.
Обратные связи могут проявляться в различных формах: носители хозяйственных функций могут поддерживать, либо отказывать в поддержке правительству, выступать с предупреждениями в адрес правительства. Парламент может выражать недоверие правительству.
Можно сказать, что главной линией обратной связи между носителями и исполнителями интересов является доверие или потеря доверия, поддержка носителями и выразителями интересов проводимой государством политики.
Общество с точки зрения теории управления рассматривается как объект государственно-управляющего воздействия, т.е. управляемая система.
Часто наряду с человеком объектами государственного управления признавали территорию и ее ресурсы, средства и орудия труда и другие вещественные элементы. Поэтому необходимо выделить, какими качествами они обладают.
1. Преимущество в практически осуществляемом управлении находится на стороне субъекта управления.
2. Управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные и общественно-исторические условия и закономерности, в соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности. Например: «человек-машина», «человек-технология», «человек-природа», «человек-машина-технология» и др.
3. Управляемые объекты рационально и эффективно функционируют лишь в адекватных им организационных формах. Самое сложное и необходимое в данном аспекте для управляемых объектов заключается в работе таких организующих форм, которые бы создавали условия для полной реализации возможностей, заложенных в соответствующих общественных отношениях, видах деятельности и социальных полях.
4. Управляемые объекты, поскольку их активность имеет общественный характер, связана с потреблением и производством общественных ценностей, нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной подотчетности и контроля.
Исходя из человеческой сущности управляемых объектов (систем) можно выделить следующие свойства управляемых объектов :
- Самоактивность управляемых объектов (систем), то есть их способность к самодвижению на основе внутренних (собственных), побудительных причин. Самоактивность управляемых объектов реализуется в различных формах: в преобразовании окружающих условий и взаимодействий в соответствии с представляемых их компонентов; в установлении с ними активного взаимодействия; в приспособлении к складывающейся ситуации;
- Целенаправленный характер , ориентация на конкретные предметы, явления, отношения, результаты;
- Адаптивность (приспособленность) к условиям и факторам социального бытия;
- Самоуправление (социальное саморегулирование) своей жизнедеятельности и своего развития;
- Зависимость от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности.
Чем более развиты управляемые объекты (системы), чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление может быть «мягче» и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.
В управляемой общественной системе в компонентно-структурном отношении четко обнаруживаются три основных уровня управляемых объектов:
- человек в проявлениях его сознания , поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей ценностной социально-продуктивной активности;
- коллективы и объединения людей , выступающие первичной формой общения и совместной деятельности;
- общество в целом , его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие активности людей и их объединений.
В соответствии с основными сферами общества и указанными критериями управляемые объекты (системы) подразделяются на следующие видовые группы : экономические, социальные и духовные .
В большинстве экономических управляемых объектов осуществлено непосредственное соединение рабочей силы (человека) и средств производства.
Социальные управляемые объекты осуществляют деятельность, направленную на сохранение жизни и здоровья человека, его физическое развитие, создание жилищных, коммунальных, торговых и бытовых условий, в которых выражается процесс воспроизводства и общение человека.
К духовно управляемым объектам относятся те организационные проявления активности личности, коллективов, общностей людей, посредством которых осуществляется как духовно-теоретическая деятельность, так и духовно-практическая.
Система, управляемая во всем многообразии составляющих ее компонентов, имеет существенное отличие от системы управляющей. Если для государственного аппарата характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то формирование и развитие общества (гражданского) более предполагает горизонтальные, невластные, диспозитивные связи.
Цели и задачи государственного управления
Вопрос о целеполагании в государственном управлении является одним из самых актуальных. Цели отражают потребности развития общества в целом, а также конкретного объекта управления. Это тот идеал, та логически обоснованная конструкция (образ), которую требуется создать, воплотить в жизнь.
В системе государственного управления можно выделить конкретные цели и цели глобального порядка, которые не должны противоречить общечеловеческим ценностям (свободе, демократии, социальной справедливости и т.д.) Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.
Цели государственного управления должны быть признанными, привлекательными, популярными, поддерживаемыми гражданами и при этом - реальными . Чтобы все цели были поддержаны, опирались на возможности и силу управления, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов, цели, конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вместе с тем, скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.
В настоящее время большинство граждан нашей страны не довольствуются потребностями низшего уровня, люди хотят максимально реализовать себя. Поэтому при принятии управленческих решений необходимо учитывать это. Целеполагание в государственном управлении на ближайшую перспективу должно быть определено только в контексте качества жизни : упрочения правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, право народа на достойное человеческое существование.
Переход к подлинной демократии предполагает, прежде всего, изменение технологии определения целей госуправления. Основные принципы целеполагания в демократическом государстве - открытость, прозрачность и гласность.
Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания. Субъектом формирования целей государственного управления может быть народ, правящая элита, глава государства. В условиях демократического государства субъектом формирования целей государственного управления является народ.
Иными словами, государственное управление основывается на иерархии, соподчиненности целей.
Вся история человечества свидетельствует, что формирование целей государственного управления - дело крайне сложное. Над этим процессом неумолимо довлеют три негативных фактора:
Субъективность;
- большое число целей, их изменчивость и противоречивость;
- неопределенность в развитии и функционировании государственного организма, его отдельных частей, которая передается сфере управления и пронизывает ее (неполная определенность внешней среды и внутренних свойств государства имеет результатом неполную определенность целей госуправления).
Сформировать структуру целей государственного управления позволяет прием, получивший в научной литературе название древо целей , благодаря которому обеспечивается взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (политических, экономических, социальных, духовных и др.), их согласованность для получения заданного результата.
Древо целей образует систему , каждый структурный элемент которой занимает определенное место и играет определенную роль в достижении главной цели. Формируется древо целей от общего к частному. Стволом являются стратегические цели-задания, связанные с качеством жизни общества, его сохранением и развитием. Стратегические цели развертываются в оперативные, оперативные - в тактические. Таким образом, происходит целеполагание, целеопределение, и целеутверждение государственного управления.
Древо целей - это образ, позволяющий сравнить систему целей государственного управления с деревом, уходящим «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (общество), которая его питает. Если же питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа целей, то оно погибает, какими бы прекрасными не были предложенные идеи.
При формировании древа целей субъект управления должен иметь полную информацию о состоянии общества, его проблемах, болевых точках, ресурсах для достижения целей и т.д. Кроме того, структурируя систему целей, следует иметь в виду, что каждая предыдущая цель должна детерминировать последующую, а также развивать и дополнять основную цель.
Важно также определить иерархию целей госуправления, построенную на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества, хотя построение абсолютной иерархии проблематично, как и познание абсолютной истины. Это всегда лишь субъективные оценки, кажущиеся оптимальными в конкретных условиях функционирования системы, которые могут приближаться к действительно оптимальным по мере изучения жизни общества.
Если приоритеты определены неверно, то это часто выявляется уже после того, как появились отрицательные последствия, неизбежные в данном случае.
Иногда важно определить иерархию недостижимых целей - это может служить показателем (дать информацию) качества работы макросистемы управления во всей совокупности отношений с обществом, как управляемой макросистемой, скорректировать взаимоотношения власти и общественных институтов, граждан.
Главные цели государственного управления конкретизируются в целях-заданиях для каждого государственного органа. Государственные служащие должны уметь увязывать базовые, общезначимые цели и задачи с конкретными целями, поставленными перед организацией.
В государственных организациях существуют три вида целей : цели-задания, цели-ориентации и цели самосохранения .
1. Цели-задания государственным организациям ставятся вышестоящим субъектом управления - это собственно управленческие цели, т.е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели. Они, как правило, закрепляются в нормативно-правовых документах: положениях, уставах, регламенте, которые отражают назначение данной организационной структуры, ее место и роль в системе управления, т.е. то, ради чего она создана.
Очень важно, чтобы цели-задания были четко сформулированы, так, например, социальные цели (поддержка малоимущих и т.д.) имеют слишком общий смысл. Чтобы деятельность органа была эффективной, нужны более конкретно поставленные цели и задачи для органа управления и его коллектива, так как каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель определяет поведение, а целенаправленная деятельность - механизм, обеспечивающий работу органа управления.
При выполнении цели-задания возможно возникновение различных проблем:
- неадекватное восприятие их органом управления;
- возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и ожиданиями коллектива организации;
- противоречие между высоким пафосом задач и низким ресурсным уровнем их обеспечения.
2. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива органа государственного управления и не должны противоречить социальным целям-заданиям. Идеальной является такая модель ориентации коллектива, когда бездействие воспринимается самими государственными служащими как несоответствие занимаемой должности, а отказ в приеме заявления, например, о факте злоупотребления служебным положением, порождает в коллективе негативное отношение, как к самому факту отказа, так и к факту злоупотребления.
Косвенно характер целей-ориентаций может быть определен путем анализа мотиваций. Например, если повышение зарплаты существенно сокращает текучесть кадров (при этом все остальные условия практически не изменяются), то это дает основание предполагать, что цели-ориентации членов коллектива, прежде всего, определяются размером вознаграждения. В иных ситуациях доминирующими могут оказаться характер труда, возможность продвижения по службе, режим рабочего времени и другие факторы.
3. Цели самосохранения организационной структуры управления отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой.
Устойчивость - это постоянная цель и условие самосохранения организации. Речь идет, прежде всего, о преодолении текучести кадров, уменьшении числа реорганизаций, снижении конфликтности. Однако в этом случае есть опасность, что коллектив организации перестанет адекватно реагировать на изменение внешней среды, будет противиться переменам.
Кроме того, сам процесс достижения устойчивости грозит превращением ее в самоцель. Если это происходит, то в организации начинают создаваться службы, подразделения, должности, предназначаемые главным образом для поддержания и сохранения системы, как правило, с контрольными полномочиями. Не включенные непосредственно в осуществление целей-заданий, такие службы нуждаются в повышенном самоутверждении, что проявляется в стремлении расширить свои властные полномочия, контролировать не только результат, но и сам процесс деятельности тех подразделений, которые выполняют цели-задания. В результате может возникнуть ситуация, когда, например, решение может быть принято работником подразделения по контролю, а нести ответственность - сотрудник, осуществляющий оперативно-управлеческую деятельность, либо руководитель по контролю.
Таким образом, каждый орган управления должен быть ориентирован не только на достижение целей, заданных сверху, но и на выполнение внутренних задач.
Это обстоятельство не должно игнорироваться субъектом управления, и поэтому при постановке целей заданий могут и должны учитываться и цели-ориентации организации. В противном случае мы будем искать и не находить ответа на поистине неразрешимый вопрос: «Кто виноват в том, что система государственного управления не выполняет своего общественного предназначения?».
Итак, цели должны быть:
- масштабными, но реально достижимыми;
- понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и управляемых организаций;
- скоординированными со всей своей совокупности.
Цели государственного управления можно классифицировать по горизонтальному и вертикальному срезам. Горизонтальный срез представлен цепью основных видов целей государственного управления: общественно-политических - социальных - духовных - экономических - организационных - деятельностно-праксеологических -- информационных - разъяснительных.
В общественно-политических целях выражена стратегия развития общества на длительную перспективу. А высшей ценностью и целью общества и государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их реализации.
Социальные цели определяются общественно-политическими целями. Обычно они заключаются в создании условий, обеспечивающих достойные уровень и качество жизни человека.
Цели в духовной сфере состоят в создании условий для формирования высоконравственной, духовно богатой личности, Кроме того, они направлены на реализацию духовного потенциала граждан на реализацию общественно-политических и социальных целей.
Цели государственного управления в экономической сфере - это определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание оптимальных условий для ее реализации.
Организационные цели направлены на создание оптимальной, эффективно действующей организационной структуры государственного управления.
Информационные цели направлены на установление прямых и обратных связей между объектом и субъектом управления с целью получения информации о реакции объекта на принятые управленческие решения и при необходимости коррекции управляющего воздействия.
Важную роль в государственном управлении играют разъяснительные цели. Граждане государства должны четно представлять те задачи, которые решает государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.
Представленный горизонтальный срез целей не дает полного представления об их субординации. Вертикальный срез располагает цели по их значимости: стратегические, оперативные, тактические . Оперативные цели выдвигаются на определенном временном отрезке, с учетом складывающейся общественно-политической и экономической ситуации Тактические цели определяют конкретные действия по достижению стратегических и оперативных целей, поэтому их еще называют обеспечивающими.
Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим критериям. Например, по объему они могут быть:
- общими , охватывающими весь комплекс государственного управления;
- частными , охватывающими отдельные подсистемы.
По результатам : - конечные и промежуточные цели.
По времени выделяют:
- долгосрочные цели (стратегические) (свыше 5 лет);
- среднесрочные цели (на 5 лет);
- краткосрочные цели (тактические) (год и менее года).
По отношению к главным целям могут возникнуть побочные (вторичные) цели , которые не связаны напрямую с реализацией стратегических целей.
Функции государственного управления
Цели государственного управления реализуются через систему функций. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач. Сущность функций государственного управления определяется той ролью, которую играет управляющая система в целом или ее отдельные элементы для достижения поставленных целей.
Функция (лат. functio - отправление, деятельность) - это реальное, целенаправленное воздействие на управляемый объект.
Существуют различные классификации функций: общие и специальные, внутренние и внешние, и т.д.
Функции по своему характеру можно подразделить на политические и административные . Очень важно, чтобы, чтобы те и другие выделялись в положении конкретного министерства, уставе административной службы.
Выполнение политических функций означает, что государственные органы имеют право издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере. Государственное учреждение может издавать нормативные акты, но они обязательны лишь для тех граждан (физических и юридических лиц) и в том случае, если они являются пользователями услуг данного учреждения, его клиентами. Политические функции не являются непрерывными.
Административные функции в отличие от политических, непрерывны в исполнении, и их сущность состоит в обеспечении исполнения законов, норм, правил, норм порядка и предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам. Идеалом здесь может служить автоматизм принятия административных мер, например, по пресечению правонарушений. Именно таким образом обеспечивается правовой характер государства.
Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций , которые реализуются на всех этапах управленческого процесса - это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения. Специфическими , требующими профессиональной управленческой квалификации, являются квалификационно-управленческие функции. К ним относятся: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль.
Прогнозирование и планирование - главное звено всей системы управления. Прогнозирование - это предвидение перспектив развития объекта и последствий его преобразований для общества, конкретной организации. Планирование - это процесс определения достижимого состояния объекта, а также средств, способов и ресурсов для этого. Прогнозирование и планирование определяют перспективу развития и будущее состояние как объекта, так и субъекта управления. То есть, это - постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей. Цели и задачи, определенные в плане, должны увязываться с материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами.
Организация . Главная задача данной функции состоит в том, чтобы сформировать управляющую и управляемую системы, установить конкретные параметры, режим работы подразделений объекта и субъекта управления, взаимосвязей между ними, в том числе:
- степени централизации и децентрализации управления;
- разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления;
- уровней организации рабочих мест и условий труда;
- квалификации работающих;
- регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.
Эта функция выступает как вид деятельности, который направлен на разработку и утверждение схем и структур управления, должностных инструкций, положений, других нормативных документов.
Координация обеспечивает согласованность работы всех звеньев системы управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления.
Регулирование - э то целенаправленная деятельность соответствующих государственных органов, которые посредством системы различных форм и методов обеспечивают достижение цели и решение важнейших экономических и социальных задач соответствующего этапа развития экономики, регламентирует хозяйственные отношения в обществе. Регулирование в широком смысле заключается в издании законов, подзаконных и судебных актов, устанавливающих общие правила для всех субъектов общественных отношений. В узком смысле регулирование является функцией государственного управления в определенной сфере общественной жизни. В социально-экономической сфере государство регулирует отношения посредством государственного бюджета, государственного заказа на товары и услуги, налогов, таможенных тарифов, пошлин, республиканских целевых программ, ценовой политики и т.д. Например, применяя процедуры банкротства, государство оказывает регулирующее воздействие.
Государственное регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае отклонения от заданных параметров приводит в действие весь ее персонал.
Контроль - это процесс установления отклонений от предусмотренных величин и корректировка управленческих воздействий. Он призван выполнить обратную связь объектов управления с аппаратом управления с том, чтобы оценить и дать информацию о реализации управленческих решений. Контроль должен удовлетворять следующим требованиям: оперативности, гласности, объективности, целесообразности. Контроль осуществляют различные государственные органы: парламент, правительство, министерства, суды, в том числе и конституционный, органы государственного контроля.
Мотивация , как управленческая функция чаще рассматривается применительно к локальным системам. Для управленца главное - уловить и познать мотивы деятельности людей с тем, чтобы учитывать их при руководстве.
Специфические функции находят свое проявление в конкретных ситуациях, где необходимо действовать только от имени государства - это правоприменение, проведение выборов и референдумов, переписи населения, лицензирование видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (введение президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и другие.
Принципы государственного управления
Реализация государственного управления базируется на принципах - фундаментальных положениях, проверенных теорией и практикой.
Принцип (от лат. - « principium » - первоначало, первооснова) отражает закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы государственного управления. Принципы государственного управления - это фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и функционирует система государственного управления .
Анри Файоль писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанными» (Файоль А. Общее промышленное управление. М., 1923, с. 24-25).
Файоль А. сформулировал 14 общих принципов управления:
- Разделение труда , позволяющее повысить производительность труда;
- Власть , означающая право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности;
- Дисциплина - повиновение, усердие, деятельность. Манера держать себя, внешние знаки уважения, т.е. соблюдение установленных правил между служащими и организацией;
- Единство распорядительства - служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник;
- Единство руководства - один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель;
- Подчинение частных интересов общим - в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан;
- Справедливое вознаграждение персонала - по возможности должно удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие;
- Централизация , степень которой определяется в каждом конкретном случае в зависимости от условий конкретной организации, учреждения, предприятия;
- Иерархия руководящих должностей , предусматривающая неукоснительное соблюдение распоряжений вышестоящих должностных лиц нижестоящими;
- Порядок - определенное место каждого лица, его полномочий и функций;
- Справедливость , предусматривающая сочетание благожелательности с правосознанием и правосудием;
- Постоянство состава персонала , исключающее текучесть кадров;
- Инициатива работников , означающая свободу предложений и осуществления планов;
- Единение персонала , состоящее в использовании способностей всех, вознаграждении заслуг каждого.
Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались на практике.
В системе государственного управления принципы выступают в качестве основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой и сформулированных государством. Они являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на общество и одновременно на функционирование субъекта управления. По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. Они реализуются в результате сознательной деятельности людей, что не исключает субъективизм. Для того чтобы этого избежать, они находят соответствующее правовое закрепление.
Отступление от того, или иного принципа может вызвать серьезные сбои во всей системе.
К классификации и систематизации принципов государственного управления существуют различные подходы. Можно выделить следующие подсистемы принципов управления :
- общие (общесистемные) - общеметодологические принципы, сформулированные на основе познания общих законов социального и государственного управления, закрепленные в политических и правовых нормах, или применяемые в качестве научно-практических рекомендаций; они определяют содержание государственного управления и раскрывают и общецелевую направленность управления;
- организационно-технологические - раскрывают организационную и технологическую стороны;
- частные - касаются главным образом непосредственного руководства деятельностью людей - участников управленческого процесса.
Ведущим принципом управления можно считать принцип системности . В зависимости от степени открытости общества, управление может осуществляться либо принципом директивного управления (для закрытых систем), либо принципом терминального управления (для открытых систем). Директивное управление было характерно для советской плановой системы. При использовании данного принципа цель задается произвольно (нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме), определяется направление движения, которое корректируется различными директивными указаниями. Несмотря на то, что планирование носило тотальный характер, субъект управления не обладал всей полнотой достоверной информации и, в результате, директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной.
Принцип терминального управления предполагает свободное программирование движения к намеченной цели. В зависимости от изменяющейся ситуации и информации корректируется и курс. В случае использования этого принципа система самоорганизуется. В настоящее время, в зависимости от характера решаемых задач, умелое сочетание этих принципов повышает эффективность управления.
Принцип научности состоит в том, что в основе всех управленческих действий лежат научные подходы и методы.
Принцип гуманизма тесно связан с принципом социальной направленности управления. Суть принципа гуманизма состоит в том, что во всей деятельности органов государственной власти учитываются интересы человека. А если человек социально защищен, не нарушаются его права и свободы, то он активен, деятелен и эффективность управления неизмеримо возрастает.
Принцип демократизма позволяет учитывать интересы граждан и объединять их усилия в достижении целей государственного управления. Следует подчеркнуть, что применение принципа демократизма не исключает использования принципа централизма , ибо только их единство способно уберечь общество как от административного произвола, так и от хаоса и анархии.
Принцип законности предполагает, что государственное управление в процессе своего осуществления строго основывается на действующем законодательстве. Значение законов в жизни общества было понято в глубокой древности. Так, Цицерон, опытный администратор Древнего Рима утверждал: «Государство - это общество Закона... Без закона и правительства ни дом, ни город, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама Вселенная не могут существовать». Нельзя не согласиться с этим утверждением.
Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы о целях и задачах органов государственного управления.
Надежность системе государственного управления, гибкость и динамизм в кризисных ситуациях придает принцип разделения власти .
Принцип объективности предполагает познание объективно существующих закономерностей и создание управленческой парадигмы с их учетом. Причем, важно соизмерять поставленные цели с возможностями их достижения. Например, нельзя ставить цель без анализа имеющейся ресурсной базы для ее достижения. Ошибаются и те, кто считает, что можно, только путем принятия хороших законов решать сложнейшие социальные проблемы, не имея на это ресурсного обеспечения. Однако и абсолютизировать объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности, нельзя.
Принцип оптимальности направлен на достижение максимального результата при минимальных затратах. Для оптимальности управления необходимо:
- наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов управления;
- принятие управленческих решений на основе объективной информации, адекватно отражающей состояние объекта управления;
- наличие достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных задач;
- наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.
На основе блока организационно-технологических принципов управления реализуется организационно-распорядительная и административно-исполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой группы можно выделить принципы:
- разделения труда;
Иерархичности;
- оптимального сочетания централизма и децентрализации;
Субсидиарности;
- сочетания единоначалия и коллегиальности.
Принцип разделения труда - это дифференциация трудовой деятельности, приводящая к наделению соответствующего органа или должностного лица определенными конкретными правами и обязанностями.
Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур управления перед вышестоящими структурами, причем каждый служащий административной иерархии отвечает за вверенный ему участок работы и подчиненный ему коллектив.
Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализации позволяет, с одной стороны, избежать анархии, ибо определяет пределы самостоятельности органов власти на местах. Централизм означает, прежде всего, распространение государственного управления на территорию всего государства. Децентрализация в государственном управлении - это передача компетенции и полномочий из центра органам местного управления и управления и самоуправления.
К этому принципу тесно примыкает принцип субсидиарности (от лат. subsidiarius - резервный, вспомогательный), который предполагает решение возникающих вопросов управления на том уровне, на котором они возникают.
Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений руководящих работников разных уровней.
Организационно-технологические принципы в соответствии с их назначением можно разделить на 4 группы :
- структурно-целевые : согласованность, непротиворечивость, взаимодополняемость, иерархия целей; последовательность в достижении всей совокупности целей;
- структурно-функциональные : правовое закрепление управленческих функций в компетенции соответствующих органов государственного управления; исключение дублирования и параллелизма в работе органов государственного управления;
- структурно-организационные : единство системы государственной власти при разделенности ее по горизонтали (на законодательную, исполнительную и судебную) и вертикали (центральная, региональная и местная), что обеспечивает ее целостность, согласованность и последовательность принимаемых решений;
- структурно-процессуальные : соответствие методов, форм, стадий управленческой деятельности их функциям и организации; конкретизация управленческой деятельности и личная ответственность за ее результаты.
Частные принципы управления способствуют активизации человеческого фактора. Их классический вариант сформулировал в 1912 г. американский ученый Г.Эмерсон. Это:
- точно поставленные идеалы или цели;
Здравый смысл;
- компетентная консультация;
Дисциплина;
- справедливое отношение к персоналу;
- быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;
- диспетчеризация;
- нормы и расписания;
- нормализация условий;
- нормирование операций;
- писаные стандартные инструкции;
- вознаграждение за производительность.
Блок частных принципов можно разделить на 2 группы :
- Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества . Например, в экономической сфере используются три принципа маркетинга по Ф.Котлеру: отыщите потребности и удовлетворите их; производите то, что можете продать, вместо того, чтобы пытаться продать то, что можете производить; любите клиента, а не товар.
- Принципы функционирования различных институтов , например, принципы государственной службы, принципы подбора кадров и т.д.
Методы государственного управления
Государственное управление осуществляется с помощью разнообразных методов. Они обеспечивают реализацию функций и достижение целей государственного управления.
Под методами (от греч. methodos - путь исследования, теория, учение ) государственного управления понимаются приемы, способы реализации управленческой деятельности . С помощью методов, осуществляется определенное воздействие субъектов управления на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц.
Разнообразная деятельность органов государственного управления предполагает использование различных методов управления, которые можно классифицировать по самым различным критериям. Можно выделить общенаучные и специальные методы, прямые и косвенные, административно-распорядительные, экономические, социально-психологические и т.д.
Административно-распорядительные методы - это способы прямого, непосредственного воздействия на поведение объекта управления. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и предупреждения, носят обязательных характер и оформляются в виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т.д. К ним можно отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, квотирование экспорта, импорта и т.д. Например, когда власти заинтересованы в прекращении определенного вида деятельности, они могут прекратить выдачу лицензий и, напротив, для расширения той или иной деятельности разрешить ее ведение. К мерам принуждения относятся правила, условия, соблюдение которых обязательно для хозяйствующих субъектов (определенные условия охраны труда, установление очистных сооружений и т.д.).
Административно-распорядительные методы государственного управления достаточно эффективны в сфере контроля над монопольными рынками, в области экологии, в разработке национальной системы стандартизации и сертификации, в определении и поддержании минимально допустимых параметров жизни населения. Однако, следует отметить, что в развитых странах с рыночной экономикой масштабы применения административно-распорядительных методов достаточно ограничены, но в критических ситуациях (военные действия, кризисные явления в экономике, стихийные бедствия) их роль существенно возрастает.
Экономические методы - это комплекс материальных средств, рычагов, воздействия органов государственной власти на объект управления. Они воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную политику. При этом отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат действующему законодательству. То есть, они призваны создать такие условия, чтобы объекту управления было выгодно действовать так, как того желает государство. Такими методами является налоговая, бюджетная, финансовая политика, материальное стимулирование, применение финансовых санкций, предоставление дотаций регионам, санация предприятий и т.д. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве образования. При этом важно, чтобы экономические методы применялись гибко и не являлись тормозом в реализации целей и функций государственного управления.
Социально-психологические методы - это способы социально-психологического воздействия на управляемых для достижения соответствующих целей. Это такие средства воздействия, как:
- политическая агитация, пропаганда;
- разъяснение позиции государства, его политики, правовых актов с использованием СМИ;
- личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами;
- различные виды индивидуального поощрения, продвижения по службе и т.д.;
- нравственное осуждение, имеющее зачастую большее воздействие, нежели административное, или иное наказание.
С помощью социально-психологических методов формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация на лидера .
Можно также выделить прямые и косвенные методы государственного управления.
Прямые методы непосредственно воздействуют на объекты, например, через приказ, распоряжение или прямое финансирование (централизованные инвестиции), финансовую поддержку (дотации) и т.д.
Косвенные методы свое воздействие оказывают опосредованно, например, через налоги, кредитование.
Использование тех или иных методов зависит от формы собственности объекта управления. Прямые и административно-распорядительные методы, чаще всего, используются в управлении объектами государственной и коммунальной форм собственности. По отношению к объектам негосударственной формы собственности применяются в основном косвенные и экономические методы управления.
Все перечисленные методы тесно взаимосвязаны между собой и взаимодополняют друг друга.
Литература
Гаджиев, К. С. Политология: учебник [для вузов]/ К. С. Гаджиев, Э. Н. Примова. - М.: Инфра-М, 2012. - 384 с.
Государственная политика и управление: учебник [для вузов]: в 2 ч./ СПб гос. ун-т; ред. Л. В. Сморгунов. - М.: РОССПЭН, 2006 - 2007. Ч. I: Концепции и проблемы государственной политики и управления/ Л. В. Сморгунов [и др.]. - 2006.
Государственная политика и управление: учебник [для вузов]: в 2 ч./ СПб гос. ун-т; ред. Л. В. Сморгунов. - М.: РОССПЭН, 2006 - 2007. Ч. II: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления/ Л. В. Сморгунов [и др.]. - 2007.
Государственное управление в России: учебник для вузов/ Ф.О. Айсина [и др.]; отв. ред. А. Н. Маркова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 333 с.
Лобанов, В. В. Государственное управление и общественная политика: учебное пособие для вузов/ В. В. Лобанов. - СПб.: Питер, 2004. - 448 с.
Райзберг, Б. А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: учебное пособие для вузов/ Б. А. Райзберг. - М.: ИНФРА-М, 2005. - 383 с.
Чиркин, В. Е. Государственное управление: элементарный курс/ В. Е. Чиркин; Ин-т гос-ва и права РАН, Акад. правовой ун-т. - М.: Юристъ, 2003. - 318 с.
Задачи и функции государственного регулирования реализуются в конкретных действиях органов и должностных лиц, осуществляющих управление.
Форма есть объективированное внешнее выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление в рамках закрепленной за ними компетенции.
Многообразие задач и функций государственного управления обуславливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законодательством. Обычно они закрепляются в специальных (общих и индивидуальных) положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти.
Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий органов исполнительной власти по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других – нет (например, организационно-массовая работа). В соответствии с этим формы деятельности органов исполнительной власти подразделяются на правовые и неправовые. Характерная черта правовой системы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Правовые формы классифицируются по содержанию, по целенаправленности и по способу выражения.
Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т. е. в создании нормативных актов управления.
Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта, т. е. разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел.
По целенаправленности правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние. Причем и внутренние, и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.
По способу выражения правовые формы управления делятся на словесные (как письменные, так и устные) и конклюдентные.
К неправовым формам управленческой деятельности относятся формы организационных и материально-технических действий в управлении. К ним относятся составление всевозможных справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, проведение всевозможных совещаний и т. д.
Объективированным выражением правовой формы деятельности субъектов государственного управления является юридический (правовой) акт управления.
Правовой акт управления – это основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.
Правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, что требует соблюдения определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта акта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и др. Но правовые акты управления могут иметь и устное выражение (например, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления).
Правовые акты управления подразделяются по юридическим свойствам; по сроку действия; по территории действия; по характеру компетенции органов, их издающих; по органам и должностным лицам, их издающим; и по форме выражения этих актов.
По юридическим свойствам правовые акты управления подразделяются на нормативные акты, индивидуальные акты и акты смешанного характера.
По сроку действия правовые акты управления подразделяются на срочные, бессрочные и временные.
По территории действия правовые акты управления делятся на акты, действующие на всей территории Российской Федерации; акты, действующие на территории субъекта РФ; акты, действующие на части территории (территории района, города).
По характеру компетенции органов, их издающих, акты делятся на общие, отраслевые и специальные (межотраслевые).
По органам, их издающим, правовые акты управления делятся на издаваемые Президентом РФ (указы и распоряжения), Правительством РФ (постановления и распоряжения), министерствами и государственными комитетами (приказы, инструкции, распоряжения и др.), администрациями (распоряжения, постановления).
По форме выражения правовые акты управления делятся на письменные, устные и на конклюдентные.
Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления, который используется для достижения поставленных целей и задач управления.
Основными методами государственного управления являются убеждение и принуждение.
На базе соотношения методов убеждения и принуждения выделяются и иные специальные методы. Так, по характеру (содержанию) управляющего воздействия выделяют морально-политические методы (воспитание, пропаганда, моральное поощрение); организационные методы (координация, согласованность); социологические методы (интервьюирование, анкетирование, наблюдение); психологические методы (мотивация, авторитет).
Административные методы, как правило, квалифицируются в качестве способов внеэкономического (прямого) управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты. Прямой их характер проявляется в том, что субъект управления в рамках закрепленной за ним компетенции осуществляет управление напрямую – посредством принятия управленческого решения (правового акта управления), юридически обязательное для субъекта управления, т.е. для адресата. Внеэкономический характер данных методов управления означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых, которое регулируется через воздействие на волю и сознание управляемых (так называемое «соподчинение воль») посредством убеждения либо принуждения к должному поведению.
Сущность убеждения состоит в том, что оно является методом воздействия на общественные отношения, а его содержание включает комплекс конкретных мер воздействия на сознание и поведение людей. Важные формы убеждения: разъяснение требований закона, правовая пропаганда, критика антиобщественных поступков, система наград.
Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления.
Меры административного принуждения разнообразны. По их целевому назначению они могут быть поделены на три группы: административно-предупредительные меры; административно-пресекательные меры и меры административной ответственности.
Административно-предупредительные меры принудительного характера применяются, как это вытекает из их наименования, с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, предотвращения иных вредных для режима общественной безопасности явлений. Наиболее типичными среди них являются: контроль и надзорные проверки; досмотр вещей и личный досмотр (таможенный, милицейский); проверка документов, удостоверяющих личность; административное задержание; введение карантина (при эпидемиях и эпизоотиях); освидетельствование медицинского состояния лиц и санитарного состояния предприятий общественного питания, реквизиция имущества и т. д.
Административно-пресекательные меры своим назначением имеют прекращение противоправных действий и предотвращение их вредных последствий. Они также разнообразны и применяются различными органами и должностными лицами. Наиболее типичными их примерами являются: требования прекратить противоправные действия; непосредственное физическое воздействие; применение специальных средств; применение оружия; принудительное лечение; запрещение эксплуатации транспортных средств и т. п.
Меры административной ответственности применяются в случае совершения административного правонарушения и им посвящена следующая тема курса.
Административные методы подразделяются: по форме выражения; по юридическим свойствам; по способу воздействия и по форме предписания.
По форме выражения административные методы делятся на административно-правовые, выраженные в правовой форме, и на административно-организационные, выраженные в совершении субъектом управления каких-либо организационных действий. По юридическим свойствам административные методы делятся на нормативные (инструкции, наставления и т. д.) и индивидуальные (предписания в виде прямых распоряжений). По способу воздействия они делятся на обязывающие, уполномочивающие, поощряющие совершение социально-полезных действий и запрещающие совершение тех или иных действий. А по форме предписания административные методы управления делятся на категорические (императивные), поручительные (когда вышестоящий орган поручает выполнение функций, не входящих в компетенцию нижестоящих органов) и рекомендательные.
Экономические методы воздействуют на объекты управления не прямо, а косвенно, т. к. их управляющее воздействие достигается посредством материальных стимулов, создание таких экономических условий, которые побуждают управляемых к должному поведению. Главным здесь является то, что должное поведение управляемых субъектов достигается путем воздействия на их материальные интересы, т.е. опосредованно в отличие от способов прямого властного воздействия (это могут быть, например, материальное поощрение в случае успешной деятельности, предоставление имущественных или налоговых льгот и т.п.).
Под методами властного воздействия понимаются способы воздействия на людей, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи. Понятие метода прежде всего связано с целенаправленной деятельностью. Эта деятельность выступает. Как совокупность приемов, способов достижения намеченного результата. Такое воздействие производится не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы людей.
Наиболее существенные черты методов. 1) Это способы воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой, одного человека на коллектив или коллектива на человека. В любом случае метод выступает как особая связь между людьми. 2) Методы – это способы сознательного воздействия, пригодные для многократного использования. 3) Это способ достижения определенных целей. 4) Это способы, обеспечивающие преобладание субъекта власти. 5) Это способы организации, упорядочения происходящих в системе процессов, осуществления функций, возникающих в процессе совместной деятельности. 6) Методы – это система способов осуществления субъектами исполнительной власти их компетенции. Они регулируются нормами права. Такие нормы права являются важнейшими элементами компетенции и определяют, какие способы властного воздействия и при каких условиях могут использоваться.
При этом не все методы достаточно урегулированы нормами права. Если метод административного принуждения регламентирован довольно полно, то метод поощрения часто используется помимо юридической формы, метод убеждения практически правом не урегулирован.
Метод прямого и косвенного воздействия. Для методов прямого воздействия характерны следующие признаки. 1. Прямое воздействие на волю. 2. Директивность, приказной характер. 3. Однозначность команд, которые, в основном не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов поведения и обязывают делать как приказано. 4. Сужение роли законов и широкое использование подзаконных актов. 5. Наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и принимающего принудительные меры за их нарушение. 6. Стимулирование осуществляется руководителем административного органа за выполнение его команд. 7. Широкое использование внеэкономического принуждения.
Методы косвенного воздействия характеризуются следующими признаками. 1. Руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через сознание, эмоции, интересы, потребности исполнителей. 2. Акты власти уполномочивают на определенное поведение. 3. У подвластных существуют возможности нескольких вариантов поведения. 4. Правовыми норами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм стимулирования (получения прибыли, льгот, и.т.п.)
Существуют методы властного административного воздействия, которые используются администрацией для выполнения поставленных перед ней целей. Это: нормативное регулирование, структуризация (метод организации), легализация, правонаделение, распределение, учет, контроль, убеждение, поощрение, разрешение споров, принуждение, вооруженное подавление. Первые девять – это методы регулятивной деятельности, последние три – это методы юрисдикционной деятельности.
Одну из самых полных классификаций методов государственного управления дал проф. А.Е. Лунев. Он определял методы управления, как «способы воздействия на управляемых в целях наиболее правильного и оперативного решения задач, стоящих пред аппаратом управления». Все методы государственного управления А.Е. Лунев подразделял на четыре группы. 1. Морально-политические (убеждение, воспитание, моральное поощрение). 2. Экономические (материальное поощрение конкретных лиц и коллективов, стимулирование производственной и иной деятельности, хозяйственный расчет). 3. Организационные (прогнозирование, организация, координация, контроль, проверка исполнения). 4. Административно-директивные, то есть те, которые основаны на схеме «власть-подчинение».
Традиционно в юридической литературе называется два основных метода властного управленческого воздействия – это методы убеждения и принуждения. Их часто называют универсальными методами (Шергин А.П., Попов Л.Л.).
Убеждение. Этот метод иногда называют основным методом государственного управления. При воздействии на сознание людей путем убеждения у человека создаются внутренние моральные стимулы, потребность правомерного поведения. Убеждение воздействует на поведение людей через воспитание общественно необходимых внутренних побуждений, стремлений человека через его действия. Оно заключается в формировании у людей правильных взглядов, чувств, убеждений в необходимости добровольного выполнения предписаний, правил и норм в обществе. Убеждение предполагает воздействие на сознание и волю человека преимущественно средствами нравственного характера. В результате чего убеждаемый воспринимает волю убеждающего как свою собственную, у него формируются взгляды соответствующие взглядам убеждающего. Такие взгляды приобретают форму нравственных мотивов, которыми человек руководствуется в своей деятельности.
Убеждение достигает своих целей только при систематическом воздействии на волю убеждаемых. Результатом убеждения должно стать только добровольное и добросовестное соблюдение гражданами норм права. Причем убеждение может быть обращено только к гражданам, то есть лицам, которые обладают сознанием и волей. Коллективные субъекты административного права такими качествами не обладают, а значит «воспитать» их невозможно. При этом убеждающие воздействие косвенно может быть обращено и на эту группу субъектов. Оно может косвенно воздействовать на эту группу субъектов через граждан, составляющих коллективный субъект. Убеждая работников соблюдать нормы права, воздействие, прежде всего, осуществляется и на организацию, в которой они состоят.
Попов Л.Л., Шергин А.П. указывали на этапы воздействия с помощью убеждения. В результате применения мер убеждения соблюдение правил поведения становиться сначала осознанной обязанностью, затем внутренней потребностью, основанной на глубоких нравственных убеждениях, и, наконец, превращается в стойкую привычку. Таким образом, именно убеждение является первым методом управляющего воздействия. Этот метод является наиболее эффективным способом управления. То есть он позволяет без применения внешнего ограничения прав субъекта сформировать у него желание соблюдать правовые предписания. Убеждение тесно связано с иными методами управления: с принуждением и поощрением. Так, одним из способов убедить граждан соблюдать законодательство является страх принуждения со стороны государства. Страх считается одним из самых низших способов убеждения, тем не менее, он действенен и отказываться от него нецелесообразно. Иногда желание соблюдать закон возникает из стремления получить награду. И этот способ убеждения также на практике действует. Но все же убеждение в чистом виде не должно быть обусловлено наградой или ответственностью.
Действие убеждения в последнее время сопряжено во многом со средствами массовой информации. Умелое их использование позволяет государству своевременно информировать о своих начинаниях и успехах, а также и о своих неудачах. Сейчас в положениях о министерствах, службах и агентствах находим пункты о взаимодействии этих органов со СМИ. Это может быть полномочие учреждать СМИ, информировать граждан о совей деятельности, в том числе о нормативно-правовых актах. В Положении о Минобороны прямо говориться, что министерство должно способствовать повышению своего имиджа, то есть повышать престиж воинской службы. При этом не должно быть чрезмерного увлечения убеждением. Государство не должно с помощью убеждения подменять свое бездействие, свою неэффективную деятельность, а иногда и противоправные действия.
Поощрение . Ряд авторов считает, что поощрение – это часть убеждения (Шергин, Попов). Некоторые считают, что поощрение – это самостоятельный метод государственного управления, который применяется наряду с убеждением и принуждением (Бахрах). Поощрение – это способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел.
Особенности поощрения, как метода государственного управления. 1. Фактическим основанием для поощрения является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти. 2. Оно связано с оценкой уже совершенных деяний. 3. Оно персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов. 4. Содержанием поощрения является моральное одобрение, наделение правами, льготами, материальными ценностями, иными благами. 5. Поощрительное воздействие – это косвенное воздействие на интересы, эмоции, сознание, волю поощряемого, стимулируя его к определенным действиям. Поощрение связано с потребностью человека в оценке его дел, в признании его заслуг.
Поощрение может быть урегулировано норами права (государственные награды, государственные премии и пр.), а может и не быть. В первом случае оно осуществляется в форме правоприменения. В большинстве случаев полномочия администрации поощрять – это дискреционные полномочия. То есть, орган государства или должностное лицо вправе самостоятельно решать вопрос о поощрении того или иного невластного субъекта. При этом очень редко в законодательстве прописано право невластного субъекта на поощрение и обязанность властного совершить поощрительное действие.
Принципы поощрения: обоснованность, оперативность, гласность, разнообразие поощрительных средств. Любое поощрение должно быть обоснованным, то есть предоставляться за конкретные заслуги, конкретному лицу. Оперативность поощрения означает его своевременность. Достигнуть управленческую цель возможно только в случае своевременного награждения достойного субъекта. В истории есть пример, когда награда была выдана до совершения поступка. В 1945 году в период боев в Маньчжурии командующий армией генерал-полковник Н.И. Крылов пригласил на командный пункт командиров батальонов, поставил перед ними задачу на следующий день и тут же наградил их орденами Красного Знамени. Боевое задание было выполнено успешно. В этом случае управленческое воздействие достигло своей цели. Но такое возможно только в чрезвычайной ситуации (война) и такая деятельность не должна стать нормальной, то есть она возможна лишь в единичных случаях. Гласность – это публичное сообщение о поощрении. Если о поощрении никто не узнает, то управленческое воздействие будет направлено только на одно лицо - на поощряемого. Только в случае публичного объявления о награде воздействие будет направлено на неограниченный круг лиц, на всех тех, кто узнает о награде. Разнообразие обусловлено множеством дел, за которые можно поощрять. Разнообразие связано с принципом невручения одному и тому же субъекту одной и той же награды.
По содержанию возможно различить три разновидности поощрительной деятельности государственной администрации. 1. Администрация устанавливает виды, порядок поощрения и непосредственно поощряет. 2. Администрация на основе законов оформляет соответствующие дела и принимает решения о поощрении конкретных субъектов. 3. Администрация оформляет соответствующие дела и направляет их в уполномоченные органы для окончательного решения вопросов о поощрении.
Все средства поощрения разделяются на моральные, материальные, смешанные, статусные. Моральные: объявление благодарности, награждение грамотой, фотография на доске почета и пр. Материальные: премии и ценные подарки. Смешанные: досрочное присвоение очередного звания, досрочное повышение по службе (одновременно с этим увеличивается и должностной оклад). В эту группу относятся именные стипендии, награды победителям конкурсов. Статутные средства прежде всего направлены на изменения статуса поощряемого лица (Государственные премии, почетные звания, высшие награды государства).
Принуждение. Обычно различают четыре вида государственного принуждения: уголовно-правовое, гражданско-правовое, дисциплинарное, административно-правовое. Административно-правовое принуждение – это особый вид государственного принуждения, назначением которого является охрана общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Такая охрана осуществляется только с помощью административно-правых средств. Государство устанавливает цели, основания, порядок применения мер административного принуждения. Такие меры осуществляется в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами. Всем мерам административного принуждения присущ властно-распорядительный характер.
Административное принуждение – это внешнее государственно-правовое, психологическое и физическое воздействие на сознание и поведение невластных субъектов в форме ограничений личного, организационного, имущественного характера. Объектом принуждения является не сама личность, а ее поведение.
Меры административного принуждения могут устанавливаться только правовыми актами. Особенностью административного принуждения является и то, что их применять может значительная часть органов государственного управления, их должностных лиц, судебных органов. При этом перечень таких органов должен быть установлен законодательно.
Эти меры должны применяться в оперативном порядке. Это обуславливается спецификой управленческих отношений. Эффективность управления возможна только при условии быстрой реакции органов администрации на изменяющиеся управленческие состояния. В том числе реакция на правонарушения должна своевременной. Нарушение правовых норм возможно пресечь, остановить, в конечном итоге, нарушитель должен быть установлен и привлечен к ответственности.
Административное принуждение осуществляется в рамках особых охранительных административно-правовых отношений. Они складываются в сфере государственного управления и определяют права и обязанности юрисдикционных органов и лиц, которые подвергаются административно-принудительным мерам. Этот признак характеризует ограниченность принудительных средств, только рамками указанных отношений. При нормальном развитии управленческих отношений административно-принудительные меры применяться не должны. Они возможны только при наличии дефектов отношений.
Субъекты административно-охранительных отношений находятся друг у друга в функциональной зависимости. То есть начальник не должен обладать административной юрисдикцией в отношении своих подчиненных.
Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления, которые используются для достижения поставленных целей и задач управления, для реализации функций управления. Методы дают ответ на вопрос о том, как, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления.
Методы управления находятся в единстве с целями управления. Цель обусловливает специфику использования методов, выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей. Но, с другой стороны, методы показывают, каким образом достигаются цели управления. Методы определяют качественную сторону управления. Их совершенствование означает улучшение управления. Методам управления присущи следующие характерные черты:
· они выражают связь субъекта управления с объектом управления, метод - это средство, способ осуществления управляющего воздействия субъекта управления на объект управления;
· методы - это способы упорядочения, организации происходящих в системах управления процессов, приемы, посредством которых достигаются общие цели совместной деятельности людей;
· методы управления являются подвижным и активным элементом в системе управления;
· использование методов носит альтернативный характер;
· в государственном управлении они являются инструментом политики государства, который используется государственным аппаратом для достижения политических целей.
Независимо от содержания и направленности методы управления обладают:
· определенной организационной формой, под которой понимается вид воздействия, т.е. индивидуальное предписание (приказ, распоряжение и др.) или норма (правило) поведения;
· характером воздействия (непосредственное воздействие, косвенное воздействие посредством создания стимулирующих или ограничивающих условий);
· способом воздействия (единичный, коллективный, коллегиальный);
· временной характеристикой (краткосрочные и долгосрочные);
· тактическим и стратегическим характером.
Сущность методов управления в государстве определяется его социальной природой. Субъекты государственного управления применяют методы воздействия в целях осуществления задач и функций государства, общества для решения экономических, социальных, оборонных, правоохранительных и иных задач.
Сложность и многогранность процессов управления обусловливают существование множества методов управления. Методы не исключают, а дополняют друг друга, так как каждый метод характеризуется способом реализации целей управления.
Существуют два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение . Они составляют всеобщие методы социального, в том числе и государственного управления. Вместе с тем, в управленческой деятельности убеждение и принуждение выражаются в разнообразных вариантах, что дает основание для выделения более конкретных видов методов управления.
Вопрос о классификации этих методов в литературе решается неоднозначно. Выделяются административные, экономические, социально-психологические, а также комплексные методы управления. Указываются общие методы управления, относящиеся ко всей системе управления, и локальные, свойственные отдельным ее частям. Существуют и иные виды классификации.
Наиболее четким критерием классификации методов управления является характер воздействия на объект управления: прямой или косвенный. Методы прямого управляющего воздействия характеризуются односторонним непосредственным властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Субъект управления принимает решение (приказ), исполнение которого носит обязательный характер. Невыполнение решения влечет для объекта управления отрицательные последствия (ответственность).
Совершенно очевидно, что в силу самой природы государственного управления методы прямого воздействия необходимы для нормального процесса управления. Методы прямого воздействия принято именовать административными методами управления . Методы косвенного управляющего воздействия на объект управления состоят в том, что с их помощью субъект управления достигает желаемого поведения объекта управления посредством воздействия на его интересы.
Управляемый становится в такие условия, в которых он сам заинтересован действовать должным образом не по прямому предписанию субъекта управления, а в силу того, что такое поведение стимулируется соответствующими средствами.
Поскольку стимулирующие средства чаще всего носят материальный характер, то они именуются экономическими методами управления . Вместе с тем в государственном управлении широко используются, наряду с административными и экономическими, методы морального, психологического воздействия на человека. В связи с этим выделяются в качестве самостоятельной группы социально-психологические методы управляющего воздействия .
Административные, экономические и социально-психологические методы управления, характеризуя различные способы воздействия субъекта управления на объект управления, взаимосвязаны и взаимозависимы. Каждый из названных методов может иметь волевое предписание, экономическое содержание и оказывать социально-психологическое влияние. В управленческой практике методы не применяются изолированно друг от друга. Все методы управления должны соответствовать действующему законодательству по содержанию, целенаправленности и организационной форме.
В различных управленческих ситуациях, отраслях и сферах управления может преобладать использование тех или иных методов. Так, в сфере управления хозяйством предпочтение отдается экономическим методам. В социально-культурной сфере управления широко применяются социально-психологические методы. В управлении обороной преобладают административные методы.
Административные методы характеризуются «властью - подчинением», в них наиболее ярко выражается властная природа управленческой деятельности. Однако это не исключает при использовании административных методов воздействия учета интересов последних, напротив, научное управление предполагает учет их интересов.
Классификация административных методов управления.
· По форме выражения административные методы подразделяются на административно-правовые (выраженные в правовой форме) и административно-организационные (выраженные в совершении субъектом управления организационных действий).
· По юридическим свойствам административные методы управления могут быть нормативными и индивидуальными. К нормативным относятся правовые акты, содержащие нормы, которые регулируют управленческие отношения, деятельность управляемых. К индивидуальным - предписания в виде прямых распоряжений, адресуемых конкретным исполнителям.
· По способу воздействия на поведение объектов управления административные методы подразделяются на:
Обязывающие к совершению определенных действий;
Уполномочивающие совершать определенные действия;
Поощряющие совершение социально полезных действий;
Запрещающие совершение тех или иных действий.
· По форме предписания административные методы могут быть разделены на категорические (императивные), поручительные (например, вышестоящий орган исполнительной власти поручает выполнение нижестоящему органу функций, которые не входят в его компетенцию) и рекомендательные . В систему экономических методов входят прибыль, премия, кредит и др.
Социально-психологические методы управления направлены на создание в коллективе органа исполнительной власти благоприятного и устойчивого морально-психологического климата, способствующего успешному решению стоящих задач, установлению взаимопонимания между субъектом управления и объектом управления. К социологическим методам управления относятся:
· методы управления социально-массовыми процессами (например, регулирование движения кадров, распределение кадров, повышение престижа профессий и др.);
· методы управления коллективами, органами, группами, внутригрупповыми явлениями и процессами (планирование развития коллектива, повышение социальной и групповой активности, преемственность славных традиций и др.);
· методы управления индивидуально-личностным поведением (создание благоприятных условий труда для работников, формирование оптимальной системы управления, наличие элементов творчества в труде, воспитание у работников чувства ответственности за выполнение служебных обязанностей и др.).
К психологическим методам управленияотносятся:
· методы комплектования малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников, методы гуманизации труда;
· методы психологического побуждения, формирование мотивов труда, оказание доверия;
· методы профессионального отбора работников, обладающих такими психологическими характеристиками, которые наиболее соответствуют занимаемой должности и др.
Административные, экономические и социально-психологические методы государственного управления взаимосвязаны. Например, материальное стимулирование оформляется посредством издания полномочными органами юридических актов управления. Назначение на должность лица с учетом его психологического склада, характера и способностей оформляется актом уполномоченного на то органа. Поэтому недопустимо противопоставление административных, экономических и социально-психологических методов управления.
Методы государственного управления в современных условиях
Методы государственного управления – это приемы, средства, способы воздействия государства на общественную жизнедеятельность людей. Способы воздействия на управляемых многообразны: а) прямое (непосредственное) воздействие, основанное как на авторитете субъекта власти, так и на внешнем принуждении; б) воздействие через мотивы и потребности– стимулирование желаемого поведения и деятельности; в) через систему ценностей– информацию, воспитание, обучение; г) через окружающую социальную среду– изменение условий труда, статуса организации; изменение организации кооперирования деятельности людей. Каждый из них осуществляется своимисредствами. Отсюда и группировка методов управления.
В зависимости от средств управляющего воздействия различаются методы:административно-правовые, организационные, политические, экономические, социальные, информационные, идеологические и социально-психологические . Возможны иные типологии. По характеру воздействия: демократические, авторитарные, принудительные, манипуляционные, мобилизационные, партисипативные. По результатам воздействия: революционные и реформаторские, инновационные и консерваторские.
Административно-правовые методы опираются на иерархическую структуру управляющего государственного субъекта. Суть их– воздействие на управляемых по типу“приказ– исполнение”. Отношение прямого подчинения управляемого управляющему обеспечивается системой законодательства, реализацией властных полномочий “по вертикали”, применением запретительных санкций, вплоть до правового принуждения. Инструментарий административно-правовых методов: закон, подзаконные акты, директива, приказ, распоряжение, регламент, инструкция и т.д.. Субъект, применяющий данные методы – носитель административной власти.
Примером реализации административно-правового метода может служить любое постановление или распоряжение органа исполнительной власти, содержащее обязательные предписания нижестоящим органам осуществлять определенные мероприятия по управлению предметами, относящимися к их ведению.
Административно-правовые методы характерны для бюрократической модели управленческой организации. Ее отличают: жесткая централизация власти(в форме единоначалия); формализация правил поведения членов организации и стандартизация задач; неприкосновенность организационной иерархии (каждая нижестоящая ступень находится под прямым контролем вышестоящей; каждый член организации имеет узкий строго установленный круг прав, обязанностей и компетенции и т.д.). Такая модель эффективна при стабильной среде и невысоком уровне используемых технологий. Она неизбежно столкнется с трудностями по мере нарастания неопределенности управленческой ситуации и усложнения задач, решаемых организацией.
Организационные методы основаны на правовых нормах и специфической власти организации как системы. Это– управление при помощи создания организаций или совершенствования существующих для решения определенных задач. Всякий организационный процесс представляет собою форму конкретного управленческого процесса. Согласование функций, оптимизация их осуществления, предупреждение или преодоление дисфункций, гармонизация структур, активизация участников управляющей системы– все это в значительной мере обеспечивается качественной организацией.
Организационные методы затрагивают все этапы управления. Вот некоторый набор типичных организационных действий: распределение ролей между участниками управленческих отношений или внесение корректив в существующую схему ролевых статусов; перераспределение полномочий, обязанностей и ответственности, проверка исполнения; разработка и внедрение инструментария осуществления организационно-управленческой власти: регламентов, инструкций, методических рекомендаций и пр.; кадровые перемещения; совершенствование системы внутренней коммуникации и др. Организационные мероприятия в сочетании с административными средствами воздействия (приказ, распоряжение и пр.) образуют административно-организационные методы.
Политические методы управления (руководства)– это способы прямого или косвенного (в большинстве своем) воздействия на поведение и деятельность управляемых при помощи политических средств. В первую очередь речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой правящей властью. Экономическая, социальная, национальная и другие стратегии– важнейшие направляющие факторы воздействия государства на общество и на саму систему управления. Публичная (открытая) политика– организующая и мобилизующая сила. Ее воздействие на управляемые массы и общественные процессы– это влияние общих интересов, концентрированным выражением которых политика является. Политические методы– составная часть демократических технологий управления. Последние слагаются из всего комплекса демократических форм, норм и процедур политических действий и отношений, сложившихся в практике демократических государств. На высшем уровне организации власти ведущее место занимают технологии парламентаризма– нормативно закрепленные формы, способы, средства и процедуры коллективного обсуждения и принятия законодательных актов. Парламентские дебаты, деятельность оппозиции, лоббирование групп и интересов в парламенте, практика депутатских запросов правительству, парламентские слушания,а также различные виды выборов как формы выражения воли большинства– вот лишь некоторые наиболее действенные формы политического процесса.
Специфика политических методов– во влиянии на поведение людей, на выбор ими форм участия (или неучастия) в политическом процессе, на отношение к системе господствующих ценностей, на формирование желаемой для государства социально-политической обстановки, на отношение граждан к власти и т.д.
Экономические методы обычно рассматривают в соотношении с административно-правовыми, когда речь идет о проблемах государственного регулирования экономики. Основное отличие экономических методов от административно-правовых, политических и прочих заключается в воздействии материальными, главным образом финансовыми средствами на интересы управляемых. Экономический фактор не есть орудие прямого насилия; онвынуждает управляемых поступать в соответствии с материальными потребностями, со стремлением обладать средствами для их удовлетворения или накапливать таковые.
Распределение и перераспределение материально-финансовых ресурсов государственными органами, регулирование финансовых потоков в стране, разработка и реализация бюджетов– главные инструменты управления экономическими методами. А применительно к человеку– это механизмы материального стимулирования труда и предпринимательства. Важнейший стимул– прибыль; власть богатства, денег.
Социальные методы, как и экономические, используются управляющим субъектом в целях мотивации активности управляемых путем изменения социальной среды обитания и удовлетворения жизненных потребностей и интересов. Сущность социальных методов заключается в воздействии на факторы, мотивирующие движущие силы социальной активности людей, на факторы, блокирующие их влияние, на факторы, вызывающие удовлетворенность человека условиями своей жизни и результатами конкретной деятельности, и те, что обусловливают неудовлетворенность, стимулируют социальную пассивность или даже отчужденность от общественных дел.
Арсенал социальных средств управляющего воздействия на управляемых включает как технологии формирования разумных потребностей, так и средства социального контроля, стимулы. В числе государственных технологий - разработка и осуществление общегосударственных социальных стандартов; законодательное закрепление и реализация прожиточного минимума населения и регулирование на его основе систем оплаты труда и пенсионного обеспечения; сочетание в социальной политике государственных форм обеспечения населения и услуг частного сектора, государственной поддержки с рыночными механизмами ее реализации.
Идеологические методы ориентированы на активизацию общественной сознательности людей и подчинено формированию системы мотиваций, соответствующей целям государственной политики. Практические формы реализации идеологических методов разнообразны, главное же– пропаганда общественно значимых идей и духовных ценностей всеми возможными современными средствами, через деятельность всех институтов обучения и воспитания и, конечно же, средств массовой информации. Элементы идеологических технологий: концепции, идеологические установки, призывы, лозунги, государственные символы, политически и идеологически ориентированная терминология. Способ воздействия– убеждение людей, манипулирование массовым сознанием и поведением. В настоящее время начинают доминировать агрессивные технологии идеологического принуждения, духовного насилия над личностью. Борьба идеологий приобретает острейшие формы и провоцирует политическое противостояние, доходящее до насильственных конфликтов. Цивилизованные правила государственного управления, разумеется, исключают подобные последствия применения идеологических методов.
Информационные методы – совокупность информационных технологий воздействия на объект управления. Средство воздействия– различные виды информации: служебной, научной, пропагандистской и пр. Основное орудие информационных технологий– современная индустрия массовой информации. Информация как элемент управленческого воздействия пронизывает все способы управления, и поэтому рассматриваемые методы реализуются в составе всех других методов. Самостоятельно действующими они являются в политике и специализированных отраслях духовной жизни: в науке, идеологии, телерадиовещании, печати и др.
Информационные технологии нацелены как на косвенное, так и на прямое влияние на управляемые объекты. Они формируют соответствующие алгоритмы действий, ориентации и установки, убеждения и культурные (или контркультурные) образцы, способствуют интеграционным или дезинтеграционным процессам.
Роль информационных методов резко возрастает в связи с тем, что информация начинает играть все более важную роль в жизни общества, создавая возможностиуправления социальными субъектами на основе контроля за информационными потоками. Первый способ - это фильтрация информации (например, не показывать насилие по ТВ). Второй способ - интерпретация информации (толкование, эмоциональный окрас, форма и характер подаваемой информации). Если человек технологично подает информацию, то она всегда будет воспринята необходимым для субъекта управления образом. И правда, истина, как соответствие информации действительности, здесь не играют главную роль, они вообще могут не иметь значения.
Основываются современные информационные методы на выделении двух видов получаемой информации:реальной и виртуальной . Чем они отличаются?Реальная информация – это та информация, которую человек воспринимает непосредственно из реального мира, того, что его окружает.Виртуальная информация – это информация, которую социальный объект сам непосредственно не воспринимает, а получает от каких-то посредников (СМИ, слухи, сплетни). Сегодня все больше информацию, которая влияет на мировоззрение, поведение людей, общество получает из виртуальных источников (ТВ, Интернет, газеты, радио). Следовательно, тот, кто выбирает из огромного числа информации какие-то блоки, определенным образом их размещает, подает и повторяет, с высокой степенью вероятности может влиять на наше поведение, на видение мира теми или иными группами людей
Чтобы не поддаться манипулятивному информационному воздействию, необходимо:
Выслушивать разные точки зрения, разные стороны;
Понимать свои интересы и «танцевать от своих интересов».
Интерес человека, группы, класса, интересы организации объективно обусловлены реальными условиями существования этого человека или группы. Интересы отличаются в силу различных условий существования (людей, групп).
Социально-психологические методы – это комплекс приемов и средств целенаправленного формирования умонастроений, общественных чувств, психологических состояний, общественного спокойствия или напряженности, массового оптимизма или пессимизма, общественной активности или нигилизма, социальных ожиданий, предпочтений, ориентации и т.д. В системе государственного управления нет специальных институтов, которые бы занимались исключительно вопросами формирования социально-психологической атмосферы в обществе. Эта работа ведется в первую очередь средствами массовой информации, идеологическими организациями, учреждениями литературы и искусства, а также церковью. Государство не может навязывать принудительно тот или иной социально-психологический проект. Ориентиром для деятельности данных организаций служит государственная политика, ее сущность и направленность.
Социально-психологические технологии часто используются в манипуляционных методах. Манипуляция (франц.manipulation , от лат.manipulus– пригоршня, горсть,manus– рука)– система приемов скрытого или замаскированного социально-психологического воздействия на массы с целью изменения их взглядов и поведения в желаемом для манипулирующего субъекта направлении. Манипулирование осуществляется главным образом с помощью средств массовой информации. Приемы манипуляции разнообразны: сознательная неадекватная актуализация событий, идей, мнений, обычаев, стереотипов поведения; искаженное освещение исторического прошлого и явлений современности; односторонний подбор фактов и аргументов и т.д. Широко используются языковые средства, например, манипуляция терминами, технология подачи информации (акценты, иллюстрации, сюжеты и пр.).
В реальном процессе функционирования системы государственного управления описанные методы и технологии используются в различных комбинациях. Приоритетность определенного вида метода для данной государственной системы не отменяет общего правила– комплексного использования различных методов. Коль скоро государственные решения многоцелевые, то и реализация их может быть осуществлена не одним, а совокупностью способов и средств управляющего воздействия на управляемый объект, при ведущей роли тех. которые соответствуют политической природе системы.
Анализ средств и методов принятия и исполнения государственных решений будет неполным, если не рассмотреть вопрос о стиле управления.
Понятие «стиль управления » обозначает совокупность объединенных общей идеей специфических средств и приемов технологии управления, типичных для данного субъекта. Стиль управления не следует сводить только к каким-либо отдельным методам или приемам, стереотипам или оригинальнымподходам, а также индивидуальным характеристикам взаимоотношений руководителей с подчиненными. В нем переплавлены, синтезированы элементы различных методов и технологий, правила поведения, коллективные и индивидуальные социокультурные позиции и установки. Стиль – это единое образование, сформировавшееся главным образом целенаправленно на основе определенной идеи – концепции государственного управления и, конечно же, – практического опыта.
Важно прежде всего отметить существование стилейколлективного управления – государственного органа, организации исубъекта индивидуального – конкретного руководителя, должностного лица. Присущие им общие признаки конкретизируются и дополняются индивидуальными, обусловленными как спецификой профессиональной деятельности, так и личностными качествами. Концепция, принципы системы определяют общие признаки стиля государственного управления – то особенное многообразие способов и приемов принятия и исполнения решений, которое демонстрирует коллективный управляющий субъект (государственные органы всех уровней): к примеру, ориентации на определенные методы как приоритетные для субъекта; предпочтения тем или иным мотивирующим стимулам активности (материальным либо социальным), склонности к определенным видам технологий принятия решений (инновационным или рутинным) и т. д. Индивидуальные субъекты вносят свой вклад в гамму многообразия управленческого поведения и действий, придавая официальному стилю коллективного государственного органа личностно-индивидуальный, неформальный характер.
Стиль деятельности коллективного государственного субъекта управления определяет основные черты стиля индивидуального субъекта. Тем не менее нельзя недооценивать влияния последнего. Более того, в системе государственного управления может при определенных условиях приобретать решающее значение стиль лидера – субъекта высшей власти. Стиль вождя в авторитарном государстве становится образцом для деятельности всей государственной системы управления. Стиль авторитарного, признанного данным сообществом, политического лидера, как правило, превращается в критерий оценки качества руководителей всех уровней и рангов.
На изменение стилей государственного управления влияют многие факторы. Отметим два из них, наиболее значимых: первое – концепции государственной политики, стратегические цели и принципы системы государственного управления; второе – конкретные условия государственного управления, складывающиеся на том или ином этапе развития политической системы, а также управленческие ситуации, в которых функционируют конкретные управляющие субъекты.
Концептуально-стратегические факторы обусловливают разделение стилей государственного управления на два типа: авторитарный и демократический.
Авторитарный стиль характеризуется жесткой централизацией решений и их безальтернативностью. Всевластие высшего управляющего центра (в лице одного правителя или узкой группы правящей элиты) и безвластие нижестоящих органов управления исключает участие последних (не говоря уже об управляемых) в выборе целей, путей и средств их осуществления. Высшая руководящая власть всегда права, она никогда не ошибается. Только главе государственной иерархии принадлежит право на принятие решений − таков стереотип авторитаризма. Соответствующим образом ведут себя подчиненные субъекты, возглавляющие подведомственные им организации. Будучи бесправными по отношению к высшему правителю, они делают таковыми же по отношению к себе членов организации. Единственная вертикаль власти и управления – сверху вниз – сводит к минимуму самоорганизацию управляемых.
Безусловная централизация решений обеспечивается соответствующим однонаправленным (сверху вниз) контролем исполнения, причем контролем главным образом за процессом действий, а не за результатом. Отсюда более высокая мотивация выполняемой деятельности и менее – производительности, эффективности .
Административно-командные методы смягчаются, а точнее, дополняются комплексным применением политико-идеологических и манипуляционных методов. Политизация и идеологизация управленческого процесса – существенная черта авторитарного стиля. Она обусловлена самой концепцией режима: человек – не цель, а средство достижения цели господствующих классовых сил. Жесткая централизация решений и всесилие правящих верхов существуют благодаря монополии на информацию.
Наконец, авторитарный стиль отличается такой совокупностью средств и приемов, таких мотиваций управленческих действий и отношений, которые постоянно порождают конфликты между властью и обществом, блокируя общественное согласие. Цели государственного управления навязываются обществу и не отражают запросы масс.
Демократический стиль государственного управления противоположен авторитарному. Альтернативный выбор целей, осуществляемый коллегией, коллективное обсуждение проектов и принятие решений под руководством высшего должностного лица и под его персональную ответственность – важнейшая черта демократического стиля. Другие существенные признаки стиля: централизация решений, закономерная в системе государственного управления, сочетается с децентрализацией и ограничивается ею; смещение процесса принятия решений из центра на нижестоящие уровни, где субъекты обладают информацией для адекватной подготовки решений и возникает ситуация, требующая принятия решений.
Демократический стиль характеризуется двусторонними потоками информации, причем полной, а не дозированной по воле начальства, как главного условия децентрализации решений, а также двунаправленным контролем исполнения – сверху вниз и снизу вверх. Контролирующая деятельность ориентирована главным образ ом на результат, хотя не остается вне его и процесс действий.
Концептуальная идея демократического стиля: человек − цель, определяющая (но не оправдывающая) средства ее реализации. Основная мотивация решений – интересы, ценности и цели общества, человека. Демократический способ принятия и исполнения решений стимулирует общественное согласие, а не конфронтацию.
Существенная особенность демократического стиля заключается в его ориентации на реализацию необходимого разнообразия общественных процессов, на блокирование принудительной унификации потребностей и интересов людей, противоестественной для общества. Сочетание государственного управления с самоорганизацией управляемых – принцип демократического стиля.
Для России сегодня актуален переход от авторитарного стиля к демократическому. Это вполне реальная задача, существуют и технологии перехода. Однако эти процессы требуют зрелости и гражданской культуры населения, с одной стороны, и профессионализма со стороны государственных органов − с другой.
Либеральный стиль в государственном управлении в интерпретации российских либералов равнозначен концепции стихии. Либеральное поведение органов управления сегодня ассоциируется с правовым нигилизмом и позицией невмешательства государства в жизненно важные для общества социально-экономическиеи социокультурные процессы, с официальной установкой на социально-неограниченную свободу индивида, а, по сути– на анархистское общественное поведение. Проявляется диалектика взаимопревращения противоположностей: господство в прошлом авторитарного стиля сменяется внедрением стиля попустительского.
Бюрократический стиль. Бюрократия (с фр. «власть канцелярии»)– понятие, за которым закрепилось двойственное содержание. Одна трактовка понятия идет от немецкого социолога М. Вебера. Бюрократия– это рациональная организация государственного управления, которая характеризуется: а) эффективностью, достигаемой за счет строгого распределения обязанностей; б) обязательной иерархизацией властных отношений, позволяющей осуществлять контроль сверху вниз; в) формально установленной и зафиксированной системой правил, обеспечивающей единообразие в управлении и применении общих правил к частным случаям; г) безличным характером административной деятельности, стоящей над человеческими отношениями и эмоциями.
Отмеченные черты бюрократической организации сформировались в лоне авторитарной системы. Однако они свойственны деятельности демократической системы. Более того, государственное управление вообще невозможно без регламентированной правовыми нормами и правилами структуры организационных отношений, без централизации решений (в необходимых рамках), без иерархической структуры государственной власти, наконец, без с пециального, профессионально подготовленного аппарата управления, функционирующего на всех уровнях системы и практикующего присущий ему аппаратный (по природе авторитарный) стиль деятельности. Бюрократия как рациональная организация государственного управления обеспечивает стабильность государственного организма, является необходимой предпосылкой его развития.
По мере увеличения власти бюрократии происходило дальнейшее развитие демократических институтов и методов управления . Следовательно, понятие бюрократии как рациональной организации государственного управления и производного от него понятия бюрократического стиля изначально не несут в себе негативно-оценочного аспекта. Данные понятия характеризуют аппарат государственного управления, особенную организацию его деятельности и специфическую для этого аппарата совокупность способов и приемов поведения и деятельности.
Теперь о понятиях «бюрократизм» и соответствующем ему – «бюрократизированный стиль » управления. Содержание данных понятий иное, в отличие от рассмотренных; они изначально негативно-оценочные и отражают субъективно деформированный характер мышления и деятельности государственного аппарата и госслужащих.Бюрократизм – образ мысли и действия управляющего субъекта, присвоившего государственные функции и подчинившего их защите своих корпоративных интересов, а также обеспечению собственного сохранения и воспроизводства. Бюрократизированный стиль управления – это стереотипизация мышления и действия, догматизм, боязнь инноваций и связанного с ними риска, рутинный характер принимаемых решений, наконец, игнорирование инициативы и самоорганизации управляемых . Подобный стиль не может рассматриваться иначе, как злокачественный нарост на рациональной организации деятельности аппарата государственного управления.
Идеальная модель государственной бюрократии была создана М. Вебером в первой четверти XX в. на основе анализа бюрократии Германии. Те модели управления и поведения руководителей, которые в прошлом были идеальными, в современных условиях превращаются в препятствие для рационального администрирования. Жестко регламентированные структуры, исключительно формализованные, иерархические взаимоотношения управляющих с управляемыми; исполнение управленческих функций одним аппаратом госслужащих без привлечения общественности; канцелярские технологии;устойчивая стабильность управленческих связей и коммуникаций; воздействие на управляющего только приказом и применением негативных санкций – все эти элементы бюрократической (административно-государ-ственной) модели управления уже эффективно не работают, а являются питательной базой для возникновения описанных выше деформаций, именуемых бюрократизмом.
Вполне закономерно, что в наиболее динамичной сфере управления – в современном менеджменте – превалирует тенденция отказа от бюрократической модели. «Антибюрократические стили», возникающие в управлении материальной сферой деятельности, получат распространение и в административно-государственной сфере.
Словом, классическая бюрократическая модель преобразуется в современные модели; бюрократический стиль управления уступает место (в частности, в современном менеджменте) антибюрократическим стилям. Их можно было бы назвать гуманистическими, поскольку в управлении преобладают факторы, мотивирующие демократическое участие людей в достижении целей организации и развитие их творческого потенциала, а не факторы, принуждающие к решению управленческих задач силой административной власти.
Рассмотренные стили управления в разных комбинациях проявляются в практической деятельности государственных субъектов. Интегрирующим же остается стиль рациональной бюрократической организации, государственной бюрократии. Его стержнем является совокупность приемов, технологий реализации политической и административной ветвей власти. Политические институты и их субъекты ориентируются преимущественно на демократическую модель стилей и ее гуманистические разновидности; исполнительные органы и субъекты, реализующие их функции, – на авторитарную (бюрократическую).
Вопросы и задания для проверки знаний:
3) Что такое манипуляция?
4) В чем отличие между реальной и виртуальной информацией?
5) Определите методы и стили управления в деятельности государственных органов.
6) Каковы основные способы воздействия на объект управления?
7) Приведите пример реализации административно-правовых методов воздействия.
8) Какие группы методов государственного управления Вы можете назвать?
9) Раскройте содержание основных методов государственного управления: административно-правовые методы, политические методы управления (руководства), экономические методы, социальные методы, информационные методы и др.
10) Опишите понятие «стиль управления».
11) Какие факторы влияют на изменение стилей государственного управления?
12) Что такое рациональная модель государственной бюрократии?
Тесты для самопроверки
1.Какому методу государственного управления, из перечисленных, подходит иерархическая структура управляющего государственного субъекта, так же воздействие на управляемых по типу “приказ – исполнение”?
1)Административно-правовому
2)Организационному
3)Политическому
4)Социальному
2. Что такое«методы государственного управления"?
1) приемы, средства, способы воздействия государства на общественную жизнедеятельность людей;
2) это правила, нормы, на основе которых строится и функционирует система государственного управления;
3) конкретные виды управляющих воздействий государства на свой объект;
4) установки, которые принимаются государственными органами на определенный период, отражают специфику текущего момента и часто подчеркивают актуальные (в данный момент!) аспекты функций государственного управления.
3.Какие методы присущи государственному управлению в современной России по характеру воздействия?
2.Тоталитарные.
3.Либеральные.
4.Демократические.
4. Один из видов методов управления, сущность которого заключается в воздействии на факторы, мотивирующие движущие силы социальной активности людей:
1. Административно-правовой.
2. Социальный.
3. Политический.
4. Экономический.
5. Как называется вид информации, которую социальный объект сам непосредственно не воспринимает, а получает от посредников?
1. Реальная информация.
2. Виртуальная информация.
3. Достоверная информация.
4. Ложная информация.
10. Понятие государственной политики. Механизмы формирования государственной политики
Политика – это искусство управления государством, ведение государственных дел, содержание деятельности органов власти. Всякие элементы государственного управления приобретают политический характер, если затрагивают интересы социальных групп, классов, национальностей, широких народных масс.
Политика всегда отражает определенные интересы, прежде всего социально-экономические, она вытекает из экономического состояния общества и является эффективной, если соответствует потребностям развития. Вместе с тем политика обладает самостоятельностью и влияет на все сферы жизни, в том числе на экономику, выражая ее в концентрированном виде.
В демократическом обществе основой формирования государственной внутренней и внешней политики является воля народа, которую он проявляет на референдумах, выборах представительной и исполнительной власти, в акциях одобрения или протеста и в других формах. Облеченные доверием народа органы и должностные лица государственной власти разрабатывают стратегию и тактику управления страной, которые материализуются в нормативных правовых и других актах. Органы государственного управления различных уровней реализуют на практике стратегические цели и тактические решения.
Механизм разработки политики включает выбор соответствующих приоритетов, учитывает последствия их реализации в экономической, социальной, экологической и других сферах, предусматривает оценку затрат, выгод и рисков. Целевые ориентиры и ограничения выражаются в показателях качества жизни (продолжительность жизни, состояние здоровья, объем знаний, доход на душу населения, занятость, реализация прав человека и др.),уровня экономического развития, экологического благополучия.
Основные направления внутренней и внешней политики российского государства определяет Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. При этом он исходит из реальных возможностей государства и объективных внешних и внутренних факторов. Так, важнейшим фактором, определяющим государственную политику, стало изменение геополитического положения России, потеря ею в связи с распадом СССР статуса сверхдержавы, экономической и военной мощи.
Российская государственная политика может группироваться по различным видам. С точки зрения объекта воздействия можно выделить такие направления каквнешняя политика, экономическая политика (реформирование и развитие экономики), финансовая, аграрная, региональная, социальная политика, идеологическая (духовная) политика, военная политика, политика в отношении органов власти и государственного управления и так далее.
В конечном счете, государственная политика направлена на создание условий и гарантий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Согласованная единая государственная политика разрабатывается на основе взаимодействия Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и других органов власти и получает концентрированное воплощение в прогнозах и федеральных целевых программах развития, в международных договорах России, в законах Российской Федерации и других документах и нормативно-правовых актах.
В законотворческой деятельности участвуют все ветви власти, федеральные и региональные органы государственного управления. Составляется план законопроектных работ. Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ.
Проекты законов и законодательных предложений направляются в Государственную Думу ответственными за их подготовку и представление в парламенте органами власти и подразделениями с:
обоснованием необходимости принятия;
оценкой их согласованности с другими нормами;
ожидаемыми социально-экономическими и иными последствиями применения;
финансово-экономическим обоснованием.
Проекты по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и субъектов РФ в предварительном порядке направляются органам исполнительной власти субъектов РФ.
Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации. В случае отклонения им закона (вето) палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления разногласий. Вето Совета Федерации преодолевается Государственной Думой при повторном голосовании не менее чем2/3 голосов общего числа депутатов.
Принятый Парламентом закон направляется Президенту РФ. Если Президент его отклоняет, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. В случае одобрения в ранее принятой редакции закона большинством, не менее2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.
Законы вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления в силу.
Президент РФ наделен полномочиями издавать указы и распоряжения. По вопросам, носящим нормативный характер, издаются указы, по вопросам оперативного характера– распоряжения, не являющиеся нормативными актами.
Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их реализацию. Решения, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.
Указы и распоряжения Президента РФ, постановления я распоряжения Правительства РФ не должны противоречить законам, в случае противоречия действуют положения законов. Указы Президента РФ либо развивают те или иные положения законов, либо формулируют нормы отношений, которые не урегулированы законом, т. е. устраняют проблемы в законодательстве.
Министерства и другие федеральные органы исполнительной власти принимают в случаях и в пределах, предусмотренных законами и иными правовыми актами, нормативные ведомственные акты, также являющиеся источниками гражданских прав и обязанностей. Ведомственные акты издаются во исполнение решений высших органов государственной власти по их поручению или по инициативе самих органов федеральной исполнительной власти в соответствии с их компетенцией в виде приказов, постановлений, инструкций, положений, разъяснений, указаний. Эти акты регулируют отношения центральных органов власти с подведомственными предприятиями, организациями, учреждениями и другие вопросы.
Регистрацию нормативных актов министерств и ведомств РФ осуществляет министерство юстиции. Акты, не прошедшие регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.
Разработанная государственная политика, получившая выражение в правовых актах и других официальных документах, становится основой управления, принятия решений и их выполнения с последующей оценкой.
Управление реализацией государственной политики предполагает проведение соответствующих мероприятий, конкретных действий, которые вначале принимают также форму распоряжений, решений руководителей или коллективного органа.
Процесс принятия решений включает следующие этапы:
1. Определение целей . Целью может быть намеченное задание или условие, послужившее причиной принятия решения. Цель должна быть конкретной, объективной, реальной, предполагать действия, иметь соответствующее измерение.
Цели подразделяются на краткосрочные, промежуточные, долгосрочные, по очередности достижения, большие и малые (по критерию затрат ресурсов), конкурирующие, независимые и дополнительные. Классификация целей позволяет устанавливать приоритеты, одним целям отдавать предпочтение, а другие – отложить.
2. Выявление проблемы. Принятие решения всегда связано с преодолением какой-либо проблемы или с использованием возможностей. Проблема выявляется при сопоставлении цели с фактическим состоянием дел. В государственном управлении особенно важно не менять местами цель и средство.
3. Сбор необходимой информации. Для определения характерных особенностей проблемы, выявления путей ее решения привлекается необходимая информация. Принимается во внимание только значимая достоверная информация. Она обобщается в соответствующие блоки.
4. Согласование и рассмотрение возможных альтернатив. Альтернативные варианты сравниваются по заранее принятым критериям и с учетом поставленной цели. Одни решения имеют ограниченное число альтернатив, а по другим– большой диапазон выбора. На основе более тщательного анализа, изучения ситуации выбирается наиболее реальное направление.
5. Выбор варианта решения. Выбор варианта для принятия решения всегда является самым трудным и ответственным этапом. Это сердцевина государственного управления. Отслеживаются результаты других решений, оценивается имеющийся опыт, выявляются сходства и различия, по каждой альтернативе взвешиваются все «за» и «против». Для принятия решения необходимы также смелость, решительность, воля, сама способность принимать взвешенные и своевременные решения.
6. Разработка мероприятий по реализации решения. Выполнение решения требует энергии и организаторских способностей. Поэтому принятое решение обязательно подкрепляется конкретным и детализированным планом мероприятий по его реализации с распределением ответственности по исполнителям.
7. Распределение ответственности. Ответственность за решение возлагается в первую очередь на тех, кто его разрабатывает и принимает, а во вторую – на кого эта ответственность официально возложена.
По результатам выполнения проводится оценка решения. На основе учета опыта и методов анализа предыдущих решений совершенствуется практика принятия решения.
Решения классифицируются по значимости, периодичности, рискованности. Значимость решения определяется влиянием его последствий. Наиболее значимые решения принимаются не часто, но им уделяется большее внимание.
Реализация решений возложена на органы исполнительной власти. Они обязаны выполнять как собственные решения, так и решения законодателей, судебной власти. Если решения адресованы непосредственно юридическим и физическим лицам и возлагают на них обязанности, то выполнение этих обязанностей должны контролировать также органы исполнительной власти.
О практической реализации государственной политики судят прежде всего по состоянию соблюдения законодательства, выполнения указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, решений органов власти на всех уровнях. Даже решение о его реализации останется планом действий до тех пор, пока действие фактически не совершится. Контроль и проверку исполнения органами власти РФ и субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ,общенациональных проектов осуществляетКонтрольное управление Президента Российской Федерации . Оно является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ.
В целях повышения ответственности должностных лиц органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ за безусловное и своевременное исполнение поручений Президента РФ вводитсясистема упреждающего контроля. Руководители указанных органов обязаны заблаговременно представлять в Контрольное управление Президента РФ информацию о принятых мерах по исполнению поручений Президента РФ с последующим докладом в установленные сроки об итогах проведенной работы.
В соответствии с КонституциейРФ Президент РФ назначаетсвоих полномочных представителей в семи федеральных округах. Полномочный представитель Президента РФ является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа. Он осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектовРФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами и обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах федерального округа.
Представитель Президента РФ не вмешивается в деятельность органов государственной власти и управления субъекта РФ, не издает обязательные для исполнения распоряжения.
Представители Президента РФ организуют работу федеральных коллегий, в которые входят руководители федеральных ведомств в субъектах РФ. Коллегии координируют деятельность подразделений федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ.
Реализация государственной политики, точное и своевременное выполнение решений органов власти определяются объективными и субъективными, внутренними и внешними факторами. Многое зависит от степени доверия граждан государству. Люди часто критически настроены к власти, поэтому завоевать народное доверие действующей власти нелегко.
Прочное доверие достигается, если программа действий власти реальна, олицетворяет справедливость, включает меры, удовлетворяющие общие интересы, а управление осуществляется авторитетными людьми. Эти внешне простые и всем понятные принципы способны вернуть власти даже ранее утраченное доверие.
Неисполнение законов, указов Президента РФ, вступивших в силу решений судов, является грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы. Оно может проявляться в нарушении порядка применения норм и сроков исполнения, установлении не предусмотренных нормативными правовыми актами процедур реализации прав граждан, искажении содержания актов.
Персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины несут руководители федеральных органов власти и главы исполнительной власти субъектов РФ.
Повышение оперативности, обоснованности и корректности принимаемых решений по регулированию сфер общества обеспечиваетсясоответствующим уровнем информации. Информатизация пронизывает все направления деятельности органов управления, предприятий, учреждений, оказывает решающее влияние на процесс принятия решений, предопределяет компетентность государственных служащих.
Осуществляется программа правовой информатизации органов государственной власти. Она признана создать условия для согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти РФ и субъектов РФ в едином информационном пространстве.
Государственная политика является основой работы всех министерств и ведомств, органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях по подготовке конкретных мероприятий, обеспечивающих ее реализацию, по срокам и исполнителям. Реализация политики не может быть делом только органов государственной власти. Это дело всего общества.
В стране идет процесс становления другого общественного строя, иной политической системы. В связи с этим совершенствуется система исполнительной власти. Повышается роль перспективного и текущего прогнозирования в управлении, строго разграничиваются функции и полномочия органов по горизонтали и вертикали. Пересматриваются методы государственного участия в экономике, развитии науки, образования, культуры. Усиливаются регулирующие и контрольные функции, улучшается кадровый состав государственного аппарата.
В конечном счете государственная политика реализуется через повседневную административную деятельность государственных органов. Сегодня идет активная работа по упорядочению и стандартизации административных процедур.
А дминистративная процедура – последовательность действий федерального органа исполнительной власти при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги. В ноябре 2005 г. было принято п остановление Правительства Российской Федерации № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» . Административный регламент предоставления государственной услуги – нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по предоставлению услуги. Административный регламент исполнения государственной функции – это нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации, не связанных с непосредственным обращением гражданина или организации .
Административный регламент исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должен содержать информацию, необходимую и достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами федерального органа исполнительной власти.
Административный регламент исполнения государственной функции включает в себя разделы: «Общие положения», «Административные процедуры». Административный регламент предоставления государственной услуги включает в себя разделы: «Общие положения», «Требования к порядку предоставления государственной услуги», «Административные процедуры».
Подготовленные Минэкономразвития и другими ведомствами регламенты оказания самых популярных государственных услуг предусматривают, что каждое действие будет оценено с точки зрения стоимости и времени на его реализацию. Так, срок получения документов сократится с 30 до 15 дней. Время «простоя» в очередях не будет превышать 30−40 минут. А чтобы это время прошло быстрее, вводится система стандартов т. н. «присутственных мест» − обеспечения их кондиционерами, электронной предварительной записью на прием и т. д. С помощью этих регламентов правительство намерено полностью искоренить в стране очереди за получением всевозможных справок и документов, поборы, взятки, а заодно и равнодушных чиновников.
Подгосударственной услугой понимается деятельность государственного органа, соответствующая следующим критериям:
· В процессе оказания осуществляется взаимодействие с гражданином или организацией .
· Имеется конечный результат, необходимый гражданину или организации в какой-либо объективной форме, – регистрация, выдача разрешения, получение документа, согласование и т . д.
· Не является применением административных полномочий (наложение штрафа, проверка и т. п.).
· Не связана с отклонениями в ходе нормального процесса (жалоба гражданина на нарушения в ходе обычного процесса оказания услуги).
Примеры государственных услуг:
Для организаций:
· получение лицензии на право перевозки пассажиров;
· ликвидация юридического лица;
· изменение учредительных документов юридического лица;
· лицензии на право пользования недрами и т. д.
Для населения:
· получение общегражданского паспорта;
· регистрация гражданина по месту жительства;
· постановка гражданина на воинский учет;
· назначение пособия по безработице;
· получение пенсии по старости и т. д.
Федеральные министерства и ведомства, которые представят в минэкономразвития лучшие проекты, направленные на ощутимое повышение качества самых востребованных государственных услуг, на конкурсной основе получат из федерального бюджета дополнительные средства.
Очень важная роль в государственном управлении принадлежит так называемомуэлектронному правительству .Электронное правительство имеет следующие основные цели:
· оптимизация предоставления правительственных услуг населению и бизнесу;
· повышение степени участия всех избирателей в процессах руководства и управления страной;
· поддержка и расширение возможностей самообслуживания граждан;
· рост технологической осведомленности и квалификации граждан;
· снижение воздействия фактора географического местоположения.
Основная работа по формированию электронного правительства была начата с момента принятия государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)», утверждённая распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р.
В настоящее время разработаны и функционируют ключевые элементы национальной инфраструктуры электронного правительства, в том числе:
· единый портал государственных и муниципальных услуг;
· единая система межведомственного электронного взаимодействия;
· национальная платформа распределенной обработки данных;
· единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме;
· информационная система головного удостоверяющего центра.
Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций), помимо информирования о порядке получения государственных и муниципальных услуг и функций, обеспечивает возможность для заявителей подавать заявления в электронной форме на получение государственных услуг, получать в электронной форме информацию о ходе рассмотрения заявлений, а также юридически значимый результат рассмотрения заявления. Кроме того, пользователь может в электронной форме оставить отзыв о качестве предоставленных ему услуг.
С целью обеспечения единой технологической и коммуникационной инфраструктуры информационного взаимодействия существующих государственных и муниципальных информационных систем Минкомсвязью России создана единая система межведомственного электронного взаимодействия или СМЭВ. Система взаимодействия предназначена для решения следующих задач: обеспечение исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме; обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме; обеспечение информационного взаимодействия в электронной форме при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций
В стране идет процесс становления нового общественного строя, политической системы. В связи с этим совершенствуется система исполнительной власти. Повышается роль перспективного и текущего прогнозирования в управлении, строго разграничиваются функции и полномочия органов по горизонтали и вертикали. Пересматриваются методы государственного участия в экономике, развитии науки, образования, культуры. Усиливаются регулирующие и контрольные функции, улучшается кадровый состав государственного аппарата.
1. Дайте определение государственной политики.
2. Что означает выражение «политика– это искусство управления государством»?
3. Назовите основные направления внутренней и внешней политики российского государства.
4. Как строится и функционирует механизм разработки государственной политики?
5. По каким видам может группироваться российская государственная политика?
6. Как осуществляется процесс законотворческой деятельности?
7. Какие этапы включает процесс принятия решений?
8. По каким критериям и группам классифицируются решения?
9. Какую роль играет Комиссия Правительства РФ по оперативным вопросам в решении текущих задач государственной политики?
10. Какие функции осуществляет Главное контрольное управление Президента РФ?
11. Что означает система упреждающего контроля в осуществлении государственной политики?
12. Кто несет персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в органах государственной власти?
Тесты для самопроверки
1. Какие методы присущи государственному управлению в современной России по характеру воздействия:
2) тоталитарные;
3) либеральные;
4) демократические.
2. Один из видов методов управления, сущность которого заключается в воздействии на факторы, мотивирующие движущие силы социальной активности людей:
1) административно-правовой;
2) социальный;
3) политический;
4) экономический.
3. Вид информации, которую социальный объект сам непосредственно не воспринимает, а получает от посредников определяется как:
1) реальная информация;
2) виртуальная информация;
3) достоверная информация;
4) ложная информация.
4. Основные направления внутренней и внешней политики российского государства определяет:
1)Президент РФ;
2)Правительство РФ;
3)Федеральное Собрание РФ;
4)Государственная Дума РФ.
5. Регистрацию нормативных актов министерств и ведомств РФ осуществляет:
1)Министерство внутренних дел РФ.
2)Министерство экономического развития РФ.
3)Министерство промышленности и торговли РФ.
4)Министерство юстиции РФ.
Загрузка...
