Политико управленческий цикл принятия решений. Механизм принятия политических решений: опыт теоретической реконструкции

С точки зрения системного подхода, политическое управление – упорядочивание процессов или явлений.

Процессуальный подход или технологический: управление – это реализация целенаправленных воздействий субъекта для получения определенного результата.

Процесс управления всегда носит циклический характер. Каждый управленческий цикл имеет завершенную форму. Каждый управленческий цикл возникает с определенной целью субъекта, которая порождает проблемную ситуацию. Для разрешения ППС осуществляем управленческое воздействие. И в конце достигаем желаемой ситуации.

Ц → ППС → УВ → ЖС

Управленческие циклы могут накладываться друг на друга или пересекаться, что создает представление о непрерывности политического управления. Пересекаются циклы разных уровней или связанные с разными субъектами. Можно выделить 4 уровня управления:

глобальный уровень

в масштабах общества или государства – национальный уровень

локальный уровень:

3)в рамках отдельных территорий (региональный, местный)

4)по событиям

Подходы к определению сущности управления:

3 подхода: 1) информационный или кибернетический. Управление – планомерное. Систематическое, информационное воздействие субъекта на объект управления. Управление заключается в получении, приобретении и передачи информации.

Управление – информационный поток. Эффективность управления зависит от того, чтобы все участники этого процесса были объединены едиными связями и языком коммуникации.

2)Коммуникационный или PR-подход.

Управление – формирование и поддержание такой внешней среды, в которой субъект может достичь заранее намеченных целей. Это управление информационными потоками. Но при этом осуществляется координация действий субъекта в зависимости от меняющихся условий ситуации. Субъект – 1, количество объектов – неограниченно. Объект – внешняя среда.

3) Функциональный подход. Управление – процесс достижения целей. Управление – функция лидерства в исполнении (Дэвис).

Управление включает в себя планирование действий и умелое распределение ресурсов, организация исполнения решений.

Особенности политического управления:

1) относится к разряду социального управления, т.е. управление людьми и их отношениями.

2) связано с применением властных методов.

3) у объектов существует высокая степень свободы воли.

4)полицентричность воздействий. Множественность субъектов управления создает конкуренцию за объект, что дает возможность объекту выбирать каналы подчинения или ставить свои условия.

5) Целенаправленный и рациональный характер. Управление должно подчиняться определенным целям и обеспечено ресурсами.

Насколько соотносится политика и управление – дискуссия в политической науке.

Политика и есть управление (М. Вебер).

Политическое управление – это функционирование в обществе таких политических механизмов, в которых субъект и объект связаны отношениями власти и обратной связью. Власть – основание или механизмы управления.

Другой подход разводит политику и управление.

Политика – горизонтальные субъектно-субъектные связи по поводу власти.

Управление – иерархия направленная на принятие решений. Политикой занимается элита, а управлением – чиновники.

Политическое управление возникло вместе с государством. На сегодняшний момент оно может осуществляться либо традиционными (силовое или принудительное давление), либо современными методами (управление через информацию).

Центром политического управления становится государство.

Главный вопрос: эффективность управления.

Она зависит от организации управления, от структуры органа управления. любой орган управления должен работать по принципам системного подхода, где вход образует цели и задачи или требования.

требования

Вход → блок целеполагания (цели, задачи) → блок регулирования (средства и методы)

Информация о требованиях↓воздействие

блок слежения ← объект управления

информация о реакции

Эффективность управления связана с качеством информационного управления. В идеале органы управления должны работать на предупреждение проблемы. Они заинтересованы в мониторинге социально-политической ситуации. Орган управления проводит борьбу с информацией. 1) Орган управления может перерабатывать только часть информации. 2) Когда перерабатывается вся информация, но поверхностно. 3) Игнорирование сообщений. 4) Отсрочка переработки оперативной информации.

Самым оптимальным является создание банков событий – выявление ключевых осей в ситуации или значимых событий.

Существуют и другие принципы эффективного управления .

1) принцип или закон Эшби. Для эффективного управления разнообразие субъектов управления должно быть больше или равно разнообразию объекта управления.

P S ≥ P O

Эффективность управления зависит от степени определенности объекта. Разнообразие – степень определенности объекта, количество объектов о которых имеется или собирается информация.

Повысить пропускную способность управления (объем перерабатываемой информации) можно за счет его иерархизации. Чем больше надо обработать информации, тем больше необходимо уровней иерархии в органах управления.

В современной научной литературе уже около трех десятилетий идет обсуждение вопроса о том, что представляет собой механизм принятия политических решений (МППР) и из каких компонентов он состоит (Й. Дрор, Ч. Линдблом, Г. Саймон, П. Сабатьер и др.). Но пожалуй лишь в настоящее время назрела потребность в построении адекватной модели механизма принятия решений, по своей остроте примерно подобная той ситуации, которая имела место в 1960-70-е годы при создании концепта политико-управленческого цикла, появившегося в качестве известной реакции на доминирование в специальной литературе «атеоретических» case studies. Поэтому перед нами возникает задача конструирования общей модели (метамодели) механизма принятия политических решений, которая позволила бы дать более или менее точное описание и глубокое объяснение способов его работы в отдельных государственных институтах.
Каким же условиям должна отвечать подобного рода модель? Во-первых, в рамках метамодели МППР требуется синтезировать сильные стороны различных методологических подходов. Например, попробовать соединить анализ макро- и микро- уровней ППР, т.е. политико-управленческих сетей агентов с их инкрементальными взаимодействиями, дополнив все это идеями групповой репрезентации, а также интегрировать принципы организационного холизма со стратегией и тактикой индивидуальной активности. Другими словами, следует построить некую «матрёшку», где формальная структура государственной организации дополнялась бы реальной борьбой индивидов и их различных группировок. Во-вторых, представляется необходимым сочетание учета рациональных, экстрарациональных, ценностных ориентиров и действия различных нормативных регулятивов (правовых и моральных, официальных и неофициальных). И, наконец, в-третьих, следует принять в расчет и сами способы целедостижения, включающие организационные формы и разнообразные процедуры, использование ресурсов и операций, методов и инструментов, также как и типы взаимодействий и коммуникаций между участниками принятия политических решений.
Исходя из обозначенных выше условий можнпо пытаться обрисовать контур структуры и компонентов таксономической метамодели механизма принятия политических решений. Представлена она может быть следующим образом (См.Таблица).
Социально-целеполагательный субкомплекс МППР обеспечивает функции целедостижения и отвечает за определение «формулы интересов» агентов, учет совокупности факторов контекста, и, в итоге, формирование «древа целей» публичного решения. Он включает в себя агенто-сетевой (агентономический) и контекстуально-целевой (телеономический) модули. Разбор практически всякого социально- политического механизма начинается с анализа составляющего его агентов (или участников): индивидов и групп. Для того, чтобы определить «древо целей» того или иного публично-государственного решения необходимо выяснить «формулу интересов» основных его участников, их общие стратегии, затем учесть информацию о факторах и контексте проблемной ситуации, а в итоге сформулировать общественную проблему, которую необходимо решить в рамках того или иного административного или законодательного акта. Первый, агенто-сетевой, модуль включает в себя разбор политико-управленческих сетей публичных решений в самом широком смысле, который предполагает анализ не только лиц, их принимающих (политики и высшие администраторы) и исполняющих (чиновники госаппарата), или лиц, оказывающих влияние на ЛПР (активисты группы давления и политических партий), что попадает в сферу внимания политико-акторного субмодуля, но и интересов рядовых граждан, выступающих в качестве как адресных групп, так и индивидуальных потребителей результатов тех или иных актов, что, в свою очередь, служит предметом для социально-адресатного субмодуля.
Не менее важное место в социально - целеполагательном субкомплексе МППР занимает телеономический модуль, в свою очередь состоящий из контекстуально- факторного и проблемно-целевого субмодулей. Функциональным предназначением данного модуля в конечном счете является разработка «древа целей», входящих в состав каждого публичного решения. В чем же состоит роль каждой из указанных пар субмодулей? Всякий принимаемый политиками государственный акт разрабатывается и осуществляется в контексте определенной социальной, экономической и политической ситуации, то есть воздействия на всех агентов комплекса факторов внешней и внутренней среды, информация о характере и содержании которых подлежит учету в границах контекстуально-факторного субмодуля. Но кроме учета факторов среды, для определения целей решения требуется характеристика объекта регулирования и формулировка общественной проблемы, которая будет преодолеваться в ходе принятия и реализации публичного акта (проблемно-целевой субмодуль).
Следующий, ориентационно-регулятивный, субкомплекс МППР состоит из когнитивно-перцептивного (эпистемологического) и ценностно-регулятивного (аксиологического) модулей. Результаты многочисленных исследований хода принятия публичных решений (Р. Аксельрод, А. Джордж, И. Янис) показывают существенную роль знаний и ценностей, представлений и норм в поведении политических акторов. С одной стороны, лица, участвующие в принятии и осуществлении политических решений, обладают определенными ориентирами и когнитивными стилями, которые складываются из множества разнородных элементов. Среди наиболее важных из этих ориентиров (в совокупности они представляют собой своеобразную «навигационную систему», которая ограничивает диапазон поведения политических игроков): рациональные принципы эффективности и результативности, обеспечивающие оптимизацию решения, и экстрарациональные коды, включающие чувства и восприятия, верования и представления. С другой стороны, в качестве ориентиров выступают и оценочные критерии (например, справедливость и правомочность), в основании которых находится совокупность доминирующих в обществе ценностей, также как к регулятивам относят официальные и неофициальные, «писанные» и «неписаные» правила, т.е. правовые, этические и собственно политические нормы, применяемые в процессе принятия государственных решений.
Наконец, завершающий, организационно-инструментальный, субкомплекс МППР , в состав которого входят как организационно-ресурсный (тектологический), так и инструментально-коммуникативный (праксиологический) модули. Роль данного блока общего механизма состоит в обеспечении хода продвижения публичных решений в различных эвеньях политико-управленческого цикла. Во-первых, поступательное продвижение решения базируется на выстроенной системе организационных форм и технологических процедур, сопровождающих его по всёму пути прохождения. Во-вторых, именно в этот блок попадает совокупность ресурсов различного типа (от финансовых до информационных), подлежащих мобилизации для обеспечения процесса ППР. В-третьих, с тем, чтобы обеспечить адекватность достижения заданных в проекте публичного решения целей и задач, в содержание последнего субкомплекса включено использование различных алгоритмов операций и методов публичной политики. И, в-четвертых, сюда же надо добавить учёт тех или иных комбинаций взаимодействий и типов коммуникаций, складывающихся между основными агентами ППР. Таким образом, если в итоге соединить воедино все блоки предложенной конструкции, то это позволит хотя бы в первом приближении очертить общую картину столь сверхсложного для анализа феномена, каковым является МППР.

План:

1. Бихевиоралистская модель

2. Модель «всеобщей рациональности»

3. Когнитивистская модель «ограниченной рациональности»

4. Инкременталистская модель

5. Модель групповой репрезентации

6. Модель политико-управленческих сетей

7. Организационно-институциональная модель

8. Модель политико-управленческого цикла

Можно выделить два подхода к построению моделей ППГР:

· Дескриптивный. Построены на обобщении существующей практики, преимущественно разрабатываются психологами, управленцами, социологами и политологами.

· Прескриптивный. Разработка идеальных моделей (нормативных). Разрабатывается математиками, кибернетиками, юристами, экономистами.

Классификация моделей в зависимости от понимания субъектов ППГР:

· Холистский. При холистском подходе государство рассматривается как целостный субъект с единой политикой, интересами и целями. Основное внимание уделяется взаимодействию государства и общества, в процессе принятия и реализации решения.

· Компонентный. Государство рассматривается как система взаимодействующих субъектов, состоящих из органов, организаций, должностных лиц и групп интересов. Основное внимание уделяется тому как их множественные воли превращаются в единое государственное решение.

Вопрос

1) Классическая модель бихевиорализма была разработана Гарольдом Лассуэллом.

Измерения в ППГР:

1. Макроуровень – политические процессы, которые задают через действие государственных институтов распределение ключевых ресурсов.

2. Микроуровень – связь политического государственного решения с конкретными ситуативными и поведенческими характеристиками лица, принимающего решения.

Описывая механизма соединения макро- и микро- уровней ввел понятие мезоуровень . В начале Лассуэлл акцентировал внимание на том, что часто государственные деятели при принятии решения подменяют общественные проблемы своими личными. В последствии пришел к выводу, что государственные институты все же «накладывают» некоторые рамки на эти решения, не давая их делать абсолютно произвольными.

Вопрос

2) В ее основе лежит экономический подход. Базовые идеи теории рационального выбора:

1. Основной актор политического процесса – индивид.

2. Актор стремится максимизировать выгоды и минимизировать издержки.

3. Акторы имеют осознанные интересы, конкретные цели и стремятся достичь их наилучшим образом.

4. Акторы делают осознанный выбор между альтернативами на основе стабильных предпочтений и рациональных правил.

5. Акторы обладают необходимой информацией о возможных последствиях выбора.

Модель рационального выбора была введена в политические науки благодаря работам Шумпетера. В своей работе «Капитализм, социализм и демократия» он сравнил принятие политических решений с решениями, принимаемыми организациями в целях победы в конкурентной борьбы на рынке.

Даунс разрабатывал проблемы приятия решений государственными чиновниками в своих работах «Экономическая теория демократии» (1957) и «Внутри бюрократии» (1967). Бюрократия, принимая решения, действует по своим внутри аппаратным законам. Бюрократы оптимизируют решения, но по критериям далеким от общественных интересов.

Еще одной идеей в развитии данной модели стала теория предложенная У. Нисканеном в работе «Бюрократия и представительное правление». Логика действия государственных органов в чем-то сходна с логикой коммерческих организаций. Коммерческие организации стремятся увеличить разницу между затратами и доходами. Государственные органы стремятся увеличить свой бюджет и аппарат и за счет этого выдать больший результат. Нисканен приходит к выводу, что государственные решения носят экстенсивный характер.

Теория общественного выбора. Бьюкенен Дж., Таллок Г. в работе «Расчет согласия» выделили специфические критерии, затрагивающих интересы нескольких сторон. Решение не должно ущемлять каждого из участников. Специфические институциональные ограничения – нормы, ценности, роли, проистекающие из устройства госаппарата.

Недостатки теории рационального выбора

1. Утилитарное прагматическое поведение характерно не для всех культур.

2. Идеализация принципа максимизации выгоды. Как правило, стремятся не к абсолютно максимальной выгоде, а к вполне умеренному увеличению критерия.

3. Сомнительность предположения о том, что в коллективных решениях акторы руководствуются лишь эгоистическими интересами.

3) Основоположником является Герберт Саймон. Когнитивный – знание/познание.

Один из акцентов в этой модели сделан на то, как перерабатывается информация и структурируется проблема. Эти вопросы Саймон рассматривал в контексте общих тенденций в переработки информации и компьютеризации. Основным агентом принятия государственного решения является государственная организация. Сравнивал государственные организации с предприятиями, связанными с переработкой информации и супер ЭВМ.

Саймон разделил все проблемы, встречающиеся при принятии политических государственных решений на:

· Достаточно-структурированные. Имеют логические составные части, решения которых уже известны.

· Недостаточно-структурированные. Нужно разбить на такие части, которые уже достаточно структурированы.

Ограниченная рациональность. Саймон считает, что политические решения принимаются рационально, но рациональность эта носит не абсолютный, а ограниченный характер. Государственные деятели – это не машины, просчитывающие варианты, а люди, стремящиеся к рациональности. Поэтому вводит понятие ограниченная рациональность:

1. Мыслительной возможности самого человека.

2. Неполнота информации.

3. Давление групп интересов.

4. Неясность целей, средств, ценностей и критериев.

Поэтому на практике вместо оптимального (наилучшего решения) принимается удовлетворительное, т.е. предпочтительное по некоторым критериям.

Вопрос

4) Инкременталистская модель. Основоположник – Чарльз Линдблом («Наука продвижения до конца»).

Инкрементализм – постепенное усиление, нарастание какого-либо процесса.

Основные положения:

1. Принимая решение, нужно ставить цели так, чтобы изменения были постепенными малыми шагами.

2. При принятии политического решения не разделять цели и средства, а исходить из их единства и взаимоадаптации.

3. Основная роль в принятии политических решений не их рациональный анализ, а учет множества затрагиваемых интересов.

4. Нужны не эффективные, а маргинальные решения, приводящие к некоторым изменениям, приближающим к улучшению политической ситуации.

5. Политические решения часто принимаются представителями разных ведомств и тогда главную роль играет не рациональный подход, а взаимное приспособление и конкуренция.

Развивая идеи Линдблом И.Дрор предлагает дополнить эту модель иррациональными компонентами (эмоции, чувства, настроения).

Теория «смешанного сканирования» А. Этциони. Принятие политических государственных решений не сводится к деятельности политиков и бюрократов, а выражается в совокупной активности всех слоев общества.

«Активное общество» (1968) – весь социальный контекст принятия политических решений.

Признавая возможность «малых» решений, обращает внимание, что эта модель не гарантирует поступательного движения.

Предлагает свою логику принятия политических решений.

1. Вначале нужен широкий диапазон горизонтального сканирования, проанализировав всю проблему, выделив наиболее важные сектора.

2. Детально просканировать решения внутри выбранного сектора.

В последствии признал существенную роль нерациональных компонентов принятия решения: люди вначале ориентируются на эмоции и ценности, а потом на логику.

5) Модели групповой репрезентации

Основные модели репрезентации интересов:

· Плюрализм

· Элитизм

· Корпоративизм

· Марксизм

С их т.з. государственные решения выражают интересы отдельных групп.

I. Плюрализм. При демократии реальная и идеальная система принятия государственных решений не совпадает.

Р. Даль. «Кто правит? Демократия и власть в американском городе?» (1961) Власть фрагментирована между различными группировками, которые контролируют принятие решений.

Позднее пришел к идеям элитного плюрализма:

1. Реальное влияние на принятие решений оказывают только элитные группы.

2. Элитные группы могут вести торг и вступать в сговор.

II. Элитисты и антиэлисты признают главенство элит в принятии политических государственных решений, но элитисты считают, что элиты могут выражать общественные интересы, а антиэлисты считают, что элиты через государственные решения проводят только свои интересы.

III. Неомарсистские. В государственных решениях проводятся интересы экономически господствующего класса. Некоторые авторы выделяю т такие господствующие группы как профессионалы (чиновники, политики, эксперты, лоббисты).

Р.Родес разработал концепцию «главный управляющий». В Великобритании ключевой фигурой во всех государственных решениях является бюрократия, поскольку чиновники меняются реже, чем политики. Происходит политизация чиновников, т.к. фактически они осуществляют разработку, экспертизу и блокировку ключевых решений.

IV. Неокорпоратвизм. Государственные ведомства, принимая решения, не только транслируют чью-то волю, но проводят свои собственные интересы. Для современных государств характерна практика создания корпоративных агентств (система комитетов, комиссий и др. совещательных органов). Т.о., создается система около государственных акторов, выстраивающих между собой горизонтальные связи.

Вопрос

6) Модель политико-управленческих сетей

Сетевой подход в гуманитарных науках начинает формироваться в 40-50 гг. XX в. В 60-70 гг. проникает в политологию.

Независимо от этого подхода в политических науках формировались предпосылки создания сетевых моделей.

В 30-е гг. американский политолог Гриффит в своей работе «Демократия в тупике» обращает внимание на то, что в политике существуют вихревые образования – центры активности (акторы концентрируются вокруг решения конкретных проблем.

В 60-е гг. была разработана концепция «железных треугольников». «Железные треугольники» - стабильные структурные образования, состоящие из членов профильных комитетов, отраслевых ведомств и групп интересов, которые действуют в одной политико-управленческой сфере. Для железных треугольников характерны корпоративная солидарность, ограниченный допуск новых членов, захват и тихое распределение между собой ресурсов.

Данная концепция была подвергнута критике. Критикуя «железные треугольники», политологи подчеркивали, что в реальной политике действуют «проблемные сети», т.е. аморфные, с меняющемся постоянным составом образования, созданные по поводы решений конкретные проблемы.

Позднее в 70-80-е гг. возникают новые обозначения сетевых структур:

1. Политико-управленческие сети (Д.Ноук)

2. Сообщества (Дж. Ричардсон)

4. Подсистемы

М. Кастельс «Подъем сетевого общества»

«Власть структуры оказалась сильнее структуры власти…»

Политико-управленческие сети:

1. Связывают государственных и негосударственных акторов

2. Построены на формальных и неформальных нормах

3. Между участниками идет интенсивный обмен ресурсами на основе совместных интересов

При описании функционирования сетей нередко применят терминологию из информационных технологий. В частности в сетях выделяю центры (сосредоточение власти в сети), клики (охватывают более широкий круг акторов, объединенных интенсивным обменом, политико-управленческие домены (отдельные сферы, в которых принимаются решения).

Предлагают различать политико-управленческие сообщества – более узкие, стабильные и закрытые объединения.

Проблемные сети – более аморфные и открытые сообщества, возникающие для решения конкретной проблемы.

Вопрос

7) Организационно-институциональная модель

Направления организационно-институционального подхода:

· Социологический институционализм

· Организационное поведение

· Политический институционализм.

Социологический институционализм

Ф.Селзник «Органы власти долины Теннесси и жизненные основы».

В качестве фундаментальных выводов из эмпирического исследования о практики управления в конкретном регионе США предложил:

1. Государственная организация, принимая решение, зависит не только от собственных официальных целей и формальной структуры, но и от вызовов внешней среды.

2. Сильная эффективная организация сама может влиять на внешнюю среду.

В 80-90-е гг. П. и Маджио и У. Пауэлл разработали концепцию институциональной изоморфности. Ввели понятие организационное поле – совокупность организаций, участвующих в кооперативных решениях и образующих специфическую сферу жизни и общества.

Организационное поле задает организациям модели поведения. В результате чего возникают организационная/институциональная изоморфность (сохранение сходства структур). Институциональная изоморфность поддерживается с помощью различных механизмов:

1. Принудительный. Организации выстраивают свое поведение с учетом жестких внешних ограничений.

2. Миметический. Подражание принятым в данном организационном поле стереотипов деятельности.

3. Нормативный. В соответствующих организационных сообществах формируется общекультурное поле.

Эти феномены доказывают определяющую роль внешней среды в функционировании организации.

Дж. Марч, Дж. Олсен «Мусорная корзина»

Процесс принятия политических решений состоит из 4 относительно автономных потоков:

1. Проблемы

2. Решения этих проблем

3. Лица, принимающие решения

4. Диапазон выбора

Темпорально эти потоки не совпадают. Когда проблема состоит наиболее остро не всегда есть лицо, способное взять на себя ее решение, когда появляется такое лицо не самая благоприятная ситуация, сужающая диапазон, выбрана.

В результате, формирование публичной политики напоминает наполнение мусорной корзины – туда сбрасывают то, что получается.

Политический институционализм

Т. Скокпол, П.Эванс, П.Холл, С.Линдер, Б.Питерс, Р.Уивер, Б.Рокман.

Возник как реакция на господство структурно-функционального подхода, в рамках которого исследованию содержания самих политических институтов не уделялось должного внимания.

Представители этого подхода уделяли центральное место внутренней среде государственных органов и их относительной автономности. В частности были сделаны выводы о том, что парламентская система принятия решений сопоставима по эффективности с президентской. Правительство может частично преодолевать институциональные ограничения. Но по мере дальнейших исследований многие представители этого подхода пришли к выводу, что связь между государственным устройством и эффективностью государственной политики не прямая, а опосредованная общей ситуацией в стране.

Т.Скокпол «Возвращая государство на свое место»

Модели организационного поведения

Г.Аллисон на рубеже 60-70 гг. использовал концепции из теории организационного поведения в анализе внешней политики.

«Сущность решения: объяснение кубинского ракетного кризиса» - основная работа.

Правительство – это конгломерат свободно ассоциированных организаций, каждая из которых живет своей достаточно обособленной жизнью.

Чтобы понять принятие политических государственных решений, нужно исходить из организационной логики.

В принятие политических решений логика соответствия в большей степени влияет на окончательные решения, чем логика последствий.

Логика последствий - выбор решения на основе сопоставления у разных вариантов последствий, к которым оно приведет.

Логика соответствия – выбор решений с помощью подбора к ним уже отработанных процедур и моделей. Процедуры и модели выражают накопленный опыт организации.

Вводит в модель принятия политических государственных решений анализ организационных параметров: миссия, текущие задачи, культура, профессиональные стереотипы и ведомственные традиции в принятии решений, способы работы с информацией и технологию управления персоналом.

Помимо общеизвестных понятий из теории организации ввел новые:

· Стандартные операционные процедуры – процедуры осуществления текущих повседневных задач в типовых условиях.

· Организационные программы – типичный алгоритм реакции организации на определенный тип ситуации

· Организационный репертуар – пакет организационных программ для решения определенного типа задач.

Организационные процедуры, программы и репертуары меняются инкрементально.

На механизм принятия политических решений в отдельных случаях существенное влияние может оказывать политический лидер. Для этого государственные лидеры могут:

1. Запустить одну программу вместо другой.

2. Задать новый контекст для старых процедур.

3. Дать параллельный ход нескольким организационным программам.

Вопрос

8) Модели политико-управленческого цикла

В рамках этого подхода разработано много конкретных концепций:

· Процессуальная модель

· Стадиальная модель

· Циклическая модель

· Жизненный цикл

В 70-80 гг. XX в. циклический подход занимал центральное место в объяснении политических процессов, сейчас он остается одним из наиболее востребованных.

В основе этих моделей лежит системный подход

В 50-60 гг. Д.Истон применил системный подход к политике. Ввел в политологический оборот понятие вход-выход.

Выявил 4 фазы функционирования политической системы:

· Вход (input) – социальная среда воздействует на политическую систему.

· Конверсия – центр принятия решений перерабатывает input в проекты решений.

· Выход (output) – государственные органы осуществляют решение.

· Обратная связь – результаты государственных решений воздействуют на социальную среду, а она в свою очередь оказывает влияние на государственную политику.

Несмотря на различие конкретных концепций можно выделить базовую модель политико-управленческого цикла:

1. Построение политической повестки дня, выделение приоритетных проблем

2. Разработка альтернатив решения

3. Выбор оптимального варианта и официальное принятие решения

4. Осуществление решения

5. Оценка полученных результатов.

Несмотря на популярность, этот подход подвергался критике за примитивизм и искусственный схематизм.

Преодолевая такую упрощенность модели, разрабатывались более тонкие и сложные описания.

И.Дрор предложил оптимальную модель политико-управленческого процесса, состоящую из 18 фаз, 36 субфаз.

Удвоение фаз происходит за счет того, что в каждой из них Дрор выделяет рациональные и иррациональные компоненты.

Дрор подчеркивает, что все эти фазы осуществляются не строго последовательно поступательно, а в более произвольном порядке, накладываясь друг на друга (происходя одновременно), повторяясь друг за другом.

Для преодоления циклических моделей разрабатывались альтернативные версии процессов принятия политических решений.

Модель политико-управленческих потоков

Дж. Кингдон «Повестки, альтернативы и публичные политики» опирается на концепцию «мусорной корзины».

В рамках политико-управленческого процесса параллельно действуют три потока:

· Поток проблем

· Поток решений

· Политический поток

Поток проблем. В обществе существует много проблем, но не каждые из них попадают в политическую повестку дня (т.е. отбираются политиками для принятия решений).

По Кингдому есть 3 механизма, с помощью которых проблемы попадают в зону внимания лица, принимающего решения:

· Индикаторы-сигналы, которые ориентируют лицо, принимающее решение в важности и характере проблем (как проблемы подаются, формулируются и маркируются в докладах и оценках тех, кто оказывает внимание на лицо, принимающее решение).

· События, с помощью которых внимание лица, принимающего решение, концентрируется на проблеме.

· Обратные связи – информация о текущей обстановке и трудностях достижений ранее поставленных целей.

Поток решений. Представляет прото-суп, в котором плавают идеи-ингредиенты. Одни идеи по поводу решения всплывают, другие уходят на дно.

В прото-супе действуют политические предприниматели (как бактерии плавают и питаются) – те, кто готов инвестировать в политику свои ресурсы в надежде, что в будущем это окупится за счет того, что в будущем это окупится за счет того, что будут выгодные для них решения.

В итоге брожения супа создается перечень предложений, из которых потом политики будут выбирать решения.

Модель политико-управленческого цикла

Политический поток

· Общественный климат

· Организованные политические силы

· Правительство

· Способы достижения консенсуса

Во всех этих потоках возможности принятия оптимального решения не совпадают по времени. Чтобы решение было принято нужно, чтобы «окна возможностей» совпали.

Концепция коалиции поддержки Пол Сабатьера.

Для понимания процесса принятия политического государственного решения важно три блока:

· Стабильные параметры системы

1. Базовые характеристики объекта управления

2. Распределение основных ресурсов

3. Фундаментальные ценности и социальная структура

4. Базовые конституционные нормы

· Внешние системные события:

1. Изменение макроэкономических условии

2. Изменение в правящей группировке

3. Изменения в смежных с политикой подсистемах

· Политико-управленческая подсистема:

Стабильные параметры системы и внешние системные события формируют ограничения системы, предопределяют что делать нельзя.

Сама политико-управленческая подсистема состоит из взаимодействующих и конкурирующих коалиции поддержки (совокупность государственных и негосударственных акторов борющихся за продвижение конкретного решения).

В коалиции могут входить:

· Политики

· Чиновники

· Группы давления

· Аналитические центры и академические учреждения

· Политические журналисты

· Представители государственных органов смежных подсистем

В политической подсистеме действуют политико-управленческие брокеры:

· Руководители государственных институтов

· Судебные и арбитражные органы

· Специальные комитеты и согласительные комиссии

Брокеры обеспечивают стабильные правила конкуренции для борющихся коалиций, содействуя проведению переговоров и консультаций между коалициями.

Коалиции поддержки формируются на основе совместных целей, сходных ценностей и общих верований.

Политические верования – отражают фундаментальные ценности и устойчивые нормы.

Политико-управленческие круг – механизмы и стратегии, которые направлены на реализацию верований.

Вторичные верования – верования, приобретенные на основе собственного опыта продвижения политических решении.

Вторичные верования приобретаются в процессе политико-ориентированного обучения.

Модель раундов Г.Теисмана

Исходят из необходимости многомерного анализа процесса ППГР через призму разных моделей.

Раунд – результат взаимодействия отдельных решении, продвигаемых разными игроками.

Ряды решений. Раунд – не окончательное решение, на его основе разыгрывается следующий и т.д.

Виртуальное принятие решений.

Каждое государственное решение в процессе своего принятия и осуществления проходит множенство виртуальных состояний, фиксирующих временные договоренности и согласия акторов. Следовательно, нельзя выделить конкретного момента принятия политического государственного решения.

Государственная политика и управление

1. Понятия и основные направления госполитики

2. Государственное администрирования

3. Государственная служба

Вопрос

Государственная политика – принятие властных решений, органами государства, нацеленных на реализацию политического вкуса.

Выбор приоритета

Выбор цели

Принятие решений

Мобилизация ресурсов

Выбранные приоритеты во многом предопределяют институциональную модель государственного управления. В зависимости от приоритетных целей государство реализует набор функций. Под функцией выстраивается конкретная система органов.

Доминирующий набор функций позволяет выделить разные модели государственного управления:

«Ночной сторож»

Полицейское государство

Социальное государство

Виды госполитики:

По объекту воздействия:

Внутренняя (по отраслям /финансовая и т.п./ и проблемам)

По характеру воздействия:

Экстракционная политика – деятельность государства по извлечению ресурсов из внутренней и внешней среды.

Дистрибутивная политика – деятельность государства по распределению средств.

Регулятивная политика – деятельность государства по регулированию поведения индивидов и групп.

Вопрос

Под термином государственная администрация понимают:

Совокупность органов и учреждений, осуществляющих административные функции.

Сама административная деятельность.

В западной науке распространен термин публичная администрация, тоже что и государственная.

Характеристики публичной администрации:

В системе управления государством публичная администрация подчиняется политической власти

Публичная администрация обеспечивает исполнение принятых решений.

Действует в публичных интересах

Наделяется прерогативами публичной власти, т.е. правом давать указания от имени общества.

Тенденции развития публичной администрации

Обособленная система управленческих органов в рамках государственно власти начинает формироваться в эпоху абсолютных монархий, когда появилась необходимость регламентировать жизнь подданных, а следовательно и контролировать их.

Либеральные представления и идее правового государства породили потребность в регламентации и особом правовом статусе самих государственных органов.

Идеи XIX в. Разделение политики и управления (Вебер и Вильсон)

С сер. XX в. Происходит политизация чиновничества

Вопрос

Государственная служба – особая профессиональная деятельность в государственных органах лиц, имеющих ранги, чины и звания.

Государственный служащий назначается на должность, к государственным служащим не относятся те, кто избираются.

Учебное пособие посвящено рассмотрению теоретико-методологических основ принятия политических решений. В работе содержатся современные концептуальные модели и базовые методологические подходы к интерпретации решений в сфере публично-государственной политики. Автор предпринимает попытку проведения реконструкции комплексного механизма и циклического процесса принятия и осуществления государственных решений.
Пособие предназначено для студентов старших курсов гуманитарных специальностей и слушателей магистратуры по направлениям, в рамках которых изучают дисциплины политологического и управленческого циклов. Данная работа может также представлять интерес для тех, кто занимается анализом современной теории и практики государственного управления.

КОГНИТИВИСТСКАЯ МОДЕЛЬ «ОГРАНИЧЕННОЙ РАЦИОНАЛЬНОСТИ».
Несмотря на то что Г. Лассуэлл в общем и целом признавал значение сбора и анализа информации для принятия политических решений, проблема рационального обоснования и выбора оптимального решения осталась все же на периферии бихевиоралистской концепции. Попытку теоретического разрешения этой проблемы предпринял Герберт Саймон, который учился в 1930-40-е годы на факультете политической науки Чикагского университета, посещал занятия Г. Лассуэлла и защитил там свою докторскую диссертацию по политологии на тему «Принятие решений и административная организация» (1943). В отличие от Г. Лассуэлла, опиравшегося прежде всего на принципы психоанализа 3. Фрейда, Г. Саймон использует когнитивный подход, связанный с изучением способов получения знаний и переработки информации для рационального обоснования решений. Рациональная модель Г. Саймона за многие годы претерпела определенную эволюцию и в итоге, получила название концепции «ограниченной рациональности» (bounded rationality).

Каково же значение концепции «ограниченной рациональности»? Профессор Лондонского университета Уэйн Парсонс в обзорной работе «Публичная политика» (1995) подчеркивает, что методологический подход Г. Саймона оказал самое серьезное влияние на весь спектр политико-управленческих теорий, а «его идея „ограниченной рациональности" представляет собой крупный теоретический вклад в дело исследования принятия решений». И это действительно справедливая оценка его трудов.

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
Глава 1. Принятие публичных решений и система государственного управления 10
1.1. Публичные решения в государственно-управленческой системе 10
1.2. Основные модели государственного управления 19
1.3. Структура и компоненты государственного управления 27
1.4. Специфика политических решений 31
Глава 2. Теория принятия политических решений в комплексе социальных и управленческих дисциплин 44
2.1. Становление теоретических взглядов на принятие политических решений 44
2.2. Современное состояние теории принятия решений 52
2.3. Предметное поле 60
2.4. Структура и направления разработки 66
Глава 3. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений 79
3.1. Бихевиоралистская модель 86
3.2. Когнитивистская модель «ограниченной рациональности» 88
3.3. Инкременталистская модель 94
3.4. Модель «всеобщей рациональности» 101
3.5. Модели групповой репрезентации 111
3.6. Модель политико-управленческих сетей 121
3.7. Организационно-институциональная модель 130
3.8. Модель политико-управленческого цикла 154
Глава 4. Механизм принятия политических решений (МППР): комплексная структура и основные компоненты 181
4.1. Проблема конструирования комплексной модели МППР 182
4.2. Сетевая структура МППР 193
Глава 5. Процесс принятия политических решений: циклы и фазы 217
5.1. Политико-управленческий цикл: типы и фазы 218
5.2. Формирование повестки дня и определение приоритетных общественных проблем 229
5.3. Подготовка и выбор проектов государственного решения 242
5.4. Согласование и утверждение официального решения в публичной политике 268
5.5. Реализация государственных решений и результаты их осуществления 295
Заключение 309
Методические рекомендации по курсу «Принятие политических решений» 313
Приложения 347
Программа учебной дисциплины «Принятие политических решений» 364.

Бесплатно скачать электронную книгу в удобном формате, смотреть и читать:
Скачать книгу Принятие политических решений, Дегтярев А.А., 2004 - fileskachat.com, быстрое и бесплатное скачивание.

Ранее уже шел разговор о динамическом измерении принятия политических решений, что теперь требует специальной интерпретации политико-управленческого процесса с точки зрения его функционирования и изменения в пространственно-временном континууме. Модель, ориентированная на подобного рода интерпретацию, была разработана в англо-американской политологии, получив, правда, при этом различные названия: «процессуальной» (policy process), «стадиальной» (stagist), «круговой» (circular), «циклической» (policy cycle) или даже «жизненного цикла» (policy life cycle)". В течение 1970-80-х годов именно концепция политического цикла считалась базовой и доминирующей моделью в трактовке принятия государственных решений76. Да и на рубеже XX и XXI веков сохранилось еще немало сторонников данной модели, о чем подробнее будет упомянуто отдельно. Основная идея концептуальной модели политико-управленческого цикла сводится к тому, что собственно принятие политических решений есть динамический процесс, состоящий из функционально определенных и последовательно расположенных стадий (или фаз). Генезис данного концепта восходит к двум основным источникам. Во-первых, это системный подход к политическому процессу, нашедший свое отражение в общей теории политической системы, которая была разработана Дэвидом Истоном в 1950-60-е годы. Именно Д. Истон ввел в оборот политической науки знаменитый таксон «вход-выход». Согласно его подходу функционирование политической системы (или политический процесс) сводится к четырем основным фазам: 1) «входа» (input), когда социальная среда воздействует на политическую систему посредством выдвижения требований и

"См., например: The Policy Cycle / Ed. by J. May and A. Wildavsky. Beverly Hills, 1978.

74 См.: Kelly R., Palumbo 0. Theories of Policy Making // Encyclopedia of Government and Politics / Ed. by M. Hawksworm and M. Kogan. P. 651.

оказания поддержки со стороны граждан; 2) «конверсии», когда ЦПР перерабатывают эту информацию в проекты решений; 3) «выхода» (output), когда государственные органы осуще- ствпяют решения и действия; 4) «обратной связи» (feedback), когда результаты и эффекты государственной политики воздействуют на состояние социальной среды, которая должна находиться в определенном равновесии (гомеостазе) с управляющим центром, то есть самой политической системой. Благодаря теории политической системы были сформированы важные предпосылки для разработки динамико-стадиальной модели принятия решений, поскольку стадии управленческого процесса (policy process) должны каким-то образом коррелировать с обозначенными выше фазами политического процесса (political process). К примеру, построение повестки дня соответствует «входу», формулирование и выбор альтернатив - «конверсии», утверждение и осуществление решений - «выходу», а контроль и оценка результатов - «петле обратной связи». С другой стороны, на формирование стадиальной модели известное влияние оказали идеи «рационалистической эвристики», которые выдвинули Дж. Дьюи и Г. Саймон, также как и концепция бихевиоралистского управления Г. Лассуэлла. Первые предложили в 1910-40-е годы две трехфазовые модели «решения проблем» (problem solving): вначале «определение проблемы - формирование альтернатив - выбор наилучшей альтернативы» (Дж. Дьюи), а затем «разведка - проектирование (дизайн) - выбор» (Г. Саймон). Г. Лассуэллом в работе «Процесс решения: семь категорий функционального анализа» (1956) была описана бихевиоралистская модель процесса политического управления, включившая уже целую семерку фаз: разведку, продвижение, предписание, обращение, приложение, завершение и оценку. Таким образом, к последней трети XX века сформировались основные «онтологические» (теория макрополитического процесса) и «эпистемологические» (концепции эвристического «решения проблем» политиками и аналитиками, участвующими в управленческом процессе) предпосылки возникновения процессуальной модели принятия государственных решений. В итоге оба вида предпосылок повлияли на формирование концепции политико-управленческого цикла, инкорпорировав в понятийный аппарат теории принятия решений терминологию как системно-функционального («вход», «выход», «результат» и др.), так и когнитивно-эвристического («определение проблемы», «формирование альтернатив», «оценка последствий» н др.) подходов. При этом циклическая модель получила широкое применение как в фундаментальных исследованиях публичной политики (Дж. Андерсон, Р. Роуз и Др.), так и в прикладном политическом анализе (У. Данн, Б. Хогвуд, Л. Ганн и др.). В итоге, кроме циклической модели принятия решений политиками и администраторами (Дж. Андерсон), появляются вполне релевантные этим схемам модели этапов работы аналитиков (У. Данн), где, к примеру, фазе исполнения решения чиновниками соответствует этап проведения аналитического мониторинга осуществления той или иной государственной программы. Каковы же логика и принципы построения модели стадиального управленческого цикла? Во-первых, это интерпретация принятия государственных решений как более или менее целостного и последовательно разбиваемого на отдельные согласованные между собой стадии процесса, динамически функционирующего и развивающегося в социально-политическом пространстве и времени. Во-вторых, данный цикл носит «круговой» характер, поскольку последние предшествующие его витку фазы обеспечивают «обратное воздействие» и готовят предпосылки для витка последующего. В-третьих, должно присутствовать некое соответствие стадий «управляющего» процесса фазам процесса «управляемого», то есть политического процесса. И в-четвертых, циклическая модель опирается на эвристический принцип рационального упорядочивания процессов человеческой деятельности с помощью логически сопряженных процедур и операций. В отношении последнего налицо определенная общность и заимствование идей со стороны авторов циклической модели из концепции «ограниченной рациональности».

В рамках общей стадиальной теории было разработано множество ее разновидностей, отличающихся друг от друга по числу и содержанию фаз, способам их сопряжения, а также по характеру связей между отдельными этапами. Число фаз поли- тико-управленческого цикла у разных авторов колеблется от пяти (Дж. Андерсон) до восемнадцати (И. Дрор), хотя чаще всего речь идет о разбивке отдельных этапов на более дробные периоды. Приведем вначапе несколько наиболее ранних вариантов конструирования циклических моделей конца 1970 - начала 1980-х годов. Во-первых, это модель английского политолога Уильяма Дженкинса, который в своей работе «Политический анализ: Политическая и организационная перспективы» (1978) выделил семь фаз политико-управленческого цикла: 1) инициацию решения; 2) анализ информации; 3) заключение; 4) решение; 5) его осуществление; 6) оценка результатов; 7) завершение цикла. Во-вторых, близкую к предыдущей еще одну версию предложили двое других английских ученых - Б. Хогвуд и Л. Ганн в весьма известном (в западном научном мире) труде «Политический анализ для реального мира» (1984), выделив на этот раз уже девять этапов принятия решений: 1) решение о том, что надо принимать решение; 2) решение, как надо принимать решение; 3) определение вопроса; 4) прогнозирование; 5) формулировка целей и приоритетов; 6) анализ альтернатив; 7) осуществление политики, ее мониторинг и контроль; 8) оценка и обзор; 9) утверждение результатов, преемственность и завершение цикла76. Из этих достаточно ранних попыток построить циклическую модель видно стремление соединить «эвристическую компоненту», отражающую субъективную деятельность политика (например, инициацию и завершение), с некими «объективными компонентами», которые приходится с трудом преодолевать, несмотря на все желания ЛПР (как, например, это обстоит с фазой осуществления, или внедрения в жизнь, любого решения, что соответствует «выходу» функционирующей политической системы).

В более современных пубпикациях по модепированию политико-управленческого цикла число основных фаз стабилизировалось и сократилось, будучи редуцировано до пяти или шести этапов. В качестве одного из наиболее популярных вариантов построения модели политико-управленческого цикла выступает уже упомянутая «пятичленка», то есть пятифазовая конструкция, разработанная американскими политологами Джеймсом Андерсоном и Уильямом Данном еще в 1970-80-е годы и активно продвигаемая ими и по сей день. К чему же сводится содержание основных стадий в рамках этой весьма расхожей сегодня базовой модели? Во-первых, это построение политической повестки дня и выделение приоритетных проблем. Во-вторых, это разработка адекватных и допустимых альтернатив решения, отражающих проекты возможных действий. В-третьих, это выбор оптимального варианта и официальное утверждение политического решения, которое придает ему легитимную силу. В-четвертых, это осуществление (или реализация) решения в политической практике, связанное в основном с работой административно-исполнительного аппарата. И в завершение, в-пятых, это оценка полученных результатов со стороны правительства для определения последствий и эффективности принятых и исполненных публичных решений. После того как результаты публичной политики оказывают воздействие на социальную среду, «круговорот» цикла выходит на новый виток, и все повторяется заново. Кроме этого, У. Данном разработана еще одна циклическая модель, на этот раз стадий работы уже не самого политика, принимающего решения, а сопровождающего ЛПР аналитика. Они полностью релевантны уже описанным выше стадиям ППР и содержат доминирующие на том или ином этапе функции аналитической деятельности: 1) структурирование проблемы; 2) прогнозирование будущего ее состояния; 3) выработку рекомендаций к решению; 4) проведение мониторинга его исполнения; 5) экспертизу результатов данного решения. Довольно оригинальная версия циклической концепции была разработана И. Дрором, получив название «оптимапьной модели». И. Дрор начинает с критики упрощенных, по его мнению, нормативных моделей политико-управленческого цикла, сводящихся к цепочке рационально определенных и логически последовательных стадий продвижения того или иного публичного решения, как будто все происходит на некой конвейерной ленте. На самом же деле, при моделировании цикла необходимо принять в расчет три обстоятельства: во-первых, существование экстрарациональных компонентов принятия решений; во-вторых, комплексный и итеративный характер самого управленческого цикла, при котором редко бывает прямая последовательность шагов, поскольку в основном приходится возвращаться в пройденное уже звено механизма, на предыдущую фазу, для той или иной корректировки курса, и, в-третьих, следует учитывать роль прямых и обратных коммуникаций между практически всеми фазами цикла, которые связаны между собой не только «последовательно», но и «параллельно». Свою собственную «оптимальную модель» израильский попитолог выстраивает с учетом всех трех приведенных выше обстоятельств.

В первую очередь И. Дрор вводит в каждую фазу своей циклической модели так называемые рациональные и экстрарациональные компоненты. Первые связаны с традиционными для политического анализа методами сбора и обработки информации, с использованием научных знаний, критериев эффективности и экономической обоснованности государственных решений. Вторую группу компонентов реже можно встретить в существующих моделях ППР, несмотря на то что они требуют к себе гораздо большего внимания. К числу экстрарациональных компонентов И. Дрор причисляет морально-психологические мотивы, связанные с интуицией и воображением, ценностными ориентирами и эмоциональным восприятием, что порой оказывает доминирующее влияние на характер и содержание самого процесса принятия решений. Израильский политолог при этом замечает, что экстрарациональные компоненты «должны играть значительную, существенную и позитивную роль в оптимальном варианте принятия политических решений, правда, скорее как дополнение к сильно продвинутым рациональным компонентам, но не заменяя их при этом». Отсюда он делает вывод о том, что в структуру оптимальной модели ППР должны быть инкорпорированы как рациональные, так и экстрарациональные компоненты, соотношение удельных весов которых зависит от содержания конкретных фаз политико-управленчес- кого цикла и характера различных проблемных ситуаций. В перспективе И. Дрор надеется на расширение объема и улучшение качества социально-гуманитарных и естественно-научных знаний, поскольку это даст возможность повысить роль рациональных компонентов принятия публичных решений. Другим обстоятельством является комплексный характер механизма и итеративный характер процесса принятия решений. Решение вырабатывается и осуществляется не в одном и едином пункте и в строгой последовательности четких шагов, а, как правило, продвигается параллельно на нескольких уровнях, да к тому же время от времени возвращается для итеративной корректировки в уже вроде бы пройденные точки. Возьмем, к примеру, ситуацию с секвестром бюджетного решения Госдумой РФ в 1998 году, когда пришлось пересматривать и в правительстве, и в парламентских комитетах основные параметры доходной и расходной частей уже принятого думой и подписанного президентом бюджета. Кроме того, сама институциональная система госуправления имеет иерархический и многоуровневый характер, и поэтому различные подразделения государственного аппарата (планирующее и анализирующее бюджетный и макроэкономический процесс Минэкономики и исполняющее отраслевые задачи Министерство по налогам и сборам) могут одновременно оказаться на различных фазах цикла, на первый взгляд, единого и целостного федерального бюджетного решения.

И наконец, третье и последнее обстоятельство вытекает из предыдущего. В «оптимальную модель» должен быть заложен инновационный механизм совершенствования политического курса и реформирования самой системы принятия государственных решений, опирающийся на принцип обратных связей и открытых коммуникаций, которые связывают воедино все фазы цикла. Система принятия решений в ходе политико-управленческого процесса должна проходить своего рода «обучение на собственном опыте» и вносить необходимые изменения в собственный институциональный дизайн. Таким образом, политико-управленческий цикл получает не замкнутую и консервативную конфигурацию, а носит открытый (для разнообразных коммуникаций) и инновационный (для улучшения самой системы) характер. В итоге И. Дрором конструируется весьма замысловатая и многоплановая модель политико-управленческого цикла, состоящая из трех крупных стадий, которые в свою очередь включают 18 фаз и 36 субфаз. Начнем со стадий. Израильский политолог выделяет, во-первых, так называемую «метастадию принятия решений» (metapolicymaking), говоря его словами, связанную с принятием предрешения по поводу принятия базового решения; во-вторых, основную стадию принятия решений (policymaking stage), содержащую интеллектуальную работу по проектированию и утверждению того ипи иного акта, и, в-тре- тьих, «постстадию принятия решений» (post-policymaking stage), на которой происходит осуществление решения, оценка его

11 Принятие ПР результатов и последствий. В целом же политико-управленческий процесс (по И. Дрору) выглядит следующим образом:

1. Метастадия включает:

а) формирование ценностей;

б) описание реальности;

в) постановку проблемы;

г) определение и подготовку ресурсов;

д) настройку и регулировку системы принятия решений;

е) взаимное расположение проблем, ценностей и ресурсов;

ж) формулирование политико-управленческой стратегии.

2. Основная стадия включает:

з) распределение ресурсов по отдельным фазам;

и) утверждение операциональных целей в порядке приоритетности;

к) разработку совокупности альтернативных вариантов решения, включая «привлекательные»; л) подготовку прогнозных оценок выгод и затрат от различных альтернатив; м) оценку выгод и затрат от «наиболее приемлемых» альтернатив и окончательный выбор «наилучшей» из них.

3. Постстадия включает:

н) мотивацию исполнения решения; о) осуществление политики; п) оценку результата исполнения решения; р) фазу коммуникаций и обратных связей, соединяющую все перечисленные ранее фазы и стоящую несколько особняком. Кроме всего прочего, И. Дрор выделяет внутри каждой из восемнадцати фаз по две субфазы, содержащие рациональные и экстрарациональные компоненты, взаимодействующие между собой на каждом этапе этого довольно долгого пути. Автор этой хитроумной схемы признается, что ряд фаз, выделяемых в его «оптимальной модели», существуют самостоятельно лишь в абстрактной конструкции, тогда как в реальном управлении они дисперсно разбросаны сквозным образом по всему циклу. По сути дела, метастадия описывает в основном структуру самого механизма принятия решений, основная стадия - собственно подготовку и утверждение решения, а постстадия - соответственно, реализацию решения, оценку его результатов и последствий. В целом же ^оптимальная модель» И. Дрора, разрабатывавшаяся им в 1960-80-е годы, внесла существенный вклад в развитие стадиально-циклического подхода. У. Парсонс отмечает, что «реальная сила анализа, предпринятого Дрором, состоит вовсе не в прескриптивной составляющей его модели, а в концептуальном потенциале, позволяющем описывать политико-управленческий процесс».

Модель стадиального управленческого цикла после определенного периода популярности, который она переживала в 1970-80-е годы, в последнее десятилетие была подвергнута довольно резкой критике. Американский политолог Р. Накамура назвал ее даже примером «ученической политико-управленчес- кой науки» (textbook policy science) за искусственный схематизм и отрыв от реального управленческого процесса, который вовсе не похож на аккуратную и монотонную ленту заводского конвейера. Оппонентами циклической модели был выдвинут ряд серьезных критических замечаний в ее адрес. Их можно свести к следующим пяти положениям:

1) данная модель носит искусственный рационально-эвристический характер, отличаясь от реального политико-управлен- ческого процесса, и поэтому эмпирически не может быть строго верифицируема; 2) циклическая модель не раскрывает каузальных связей, причин и путей продвижения решения от одной стадии к другой;

3) стадиальный подход ориентирует лишь на последовательное и поступательное движение решения «сверху - вниз», практически не учитывая «низовои» уровень включения в процесс бюрократии и других акторов;

4) понятие «политико-управленческого цикла» (в том его смысле, который в основном и используется сегодня) игнорирует многоуровневый характер государственного механизма, каждый из органов которого может быть представлен в виде цикла, взаимодействующего с циклами других госорганов;

5) указанная модель не обеспечивает адекватного и интегрального описания управленческой аналитической работы, поскольку политический анализ функционально сводится в базовой модели управленческого цикла главным образом к последней его фазе - оценке результатов решений.

Таким образом, концепция политико-управленческого цикла, несмотря на все свои преимущества, имеет немало пробелов и слабостей.

Для того чтобы преодолеть слабости стадиапьно-цикл и ческой модели, ряд политологов разработали альтернативные версии процессов принятия политических решений. Мы остановимся лишь на кратком обзоре трех подобных моделей-альтернатив: «попитико-управпенческих потоков» (policy streams) Джона Кин- гдона, «коалиций поддержки» (advocacy coalitions) Попа Саба- тьера и, наконец, модели «раундов» (rounds model) Гиирта Тей- смана. Вначале рассмотрим наиболее раннюю «потоковую» версию Дж. Кингдона, которая была им предложена в монографии «Повестки, альтернативы и публичные политики» (1984). Он начинает с разбора принципов уже упоминавшейся концепции «мусорной корзины», соглашаясь с общей идеей о разновременности формирования проблем и организационных возможностей их преодоления, что в общем-то противоречит модели поступательно-циклического созревания вопросов и поэтапного их разрешения. Дж. Кингдон считает, что в рамках политико-управленческого процесса действуют «параллельно» (а не «последовательно», как в «стадиальной» модели) три отдельных потока: «поток проблем» (problem stream), «поток решений» (policy stream) и «политический поток» (political stream). Рассмотрим их по отдельности. Для эмпирического обоснования своей модели Дж. Кинг- дон проделал эмпирическое исспедоваиие разработки и принятия государственных решений в сфере управления транспортом и здравоохранением в 1976-79 годах, которое опиралось на информацию, полученную в результате проведенных в рамках проекта 247 интервью с отраслевыми администраторами, политиками и активистами, а также 23 «кейс-стади» в избранных областях публичной политики. В итоге он пришел к выводу, что в отдельных областях политики существуют так называемые «потоки проблем», которые состоят из совокупности вопросов, отобранных ЛПР, в то же время налицо огромное количество проблем, которые политики и администраторы считают нужным игнорировать. С точки зрения Дж. Кингдона, функционируют три основных механизма, с помощью которых проблемы попадают в зону внимания ЛПР: во-первых, «индикаторы», которые служат для оценки ранга и характера проблем (здесь важны официальные доклады и оценки, оказывающие влияние на установки и позиции ЛПР); во-вторых, «события», с помощью которых внимание ЛПР фокусируется на тех или иных проблемах, как, например, это бывает с такими чрезвычайными событиями, как стихийные бедствия или транспортные катастрофы; в-третьих, «обратные связи», посредством которых для ЛПР доставляется информация о текущей обстановке и фиксируются затруднения при достижении целей или же появление непредвиденных последствий от принятых решений.

Затем Дж. Кингдон переходит к другому потоку - «потоку решений», который он между депом обозначает метафорой «прото-супа», в котором «варятся идеи-ингредиенты» тех или иных государственных решений. В этом «супе» одни идеи решений каким-то образом всплывают на самый верх политической повестки, в то время как другие уходят на ее дно. В политической среде (в оболочке которой варится этот «суп» из возможных компонентов решений) действуют «политические предприниматели» (policy entrepreneurs), «желающие инвестировать ресурсы различных типов в надежде на их возвращение в будущем в форме предпочитаемых ими решений»83. Но идея решения, предложенного «политическими предпринимателями» для всего сообщества, должна отвечать трем основным критериям, а именно она должна быть технически обоснованной, соответствовать доминирущим ценностям и предусматривать ожидаемые ограничения, в рамках которых данное решение будет работать. В итоге «брожения супа», то есть борьбы между разпичными «антрепренерами от политики», создается перечень предложений, из числа которых и формируется пакет альтернатив в правительственной повестке дня. Рассмотрим теперь последний из потоков, выделенных Дж. Кингдоном, то есть «политический поток», который в свою очередь распадается на такие элементы, как национальное сознание (общественный климат и мнение нации); организованные политические силы (законодательные органы, политические партии и группы давления); правительство (изменения в персонале и юриспруденции) и, кроме того, способы достижения консенсуса (торг, отступные и лр.). В критические моменты принятия политических решений все три указанных потока соединяются воедино. Дж. Кингдон проводит здесь аналогию с запуском космических аппаратов с Земли к другим небесным телам, когда открывается на время «окно возможностей», связанное с одновременным наличием готового аппарата, положением Земли и точных расчетов траектории полета. В тот момент когда в социальном пространстве и времени одновременно открываются «окна возможностей» у «потоков» проблем, решений и политик, происходит их соединение в единый процесс, что в итоге создает высокую вероятность попадания сформулированного вопроса в обойму политической повестки дня и принятия в соответствующей сфере управления адекватного публичного решения. Таким образом, конкуренция между различными «параллельными» потоками проблем, их решений и участников дает на выходе модель, уходящую от жесткой согласованности и логической последовательности во времени тех или иных четко фиксированных ступеней принятия политических решений.

Несколько иную логику альтернативного построения динамической модели процесса принятия публично-государственных решений предложил американский политолог Пол Сабатьер, разработавший концепцию «коалиций поддержки»66. Он выступил с довольно резкой и аргументированной критикой стадиально-циклического подхода, отметив прежде всего, что само отделение работы по построению повестки дня от иных этапов процесса принятия публичных решений выглядит нереалистичным с точки зрения реальной практики, также как и несостоятельным с позиций строгой теории. В отличие от Дж. Кингдона, считавшего, что проблемно-политические потоки развиваются «параллельно», соединяясь в открывающемся время от времени «окне возможностей», П. Сабатьер утверждает, что попити- ческий анализ, предполагающий постоянную обработку информации и использование знаний, сам по себе выступает в качестве составной части «политического потока» (то есть процесса взаимодействия политических организаций как между собой, так и с гражданским обществом). Для построения концептуальной модели, которая была бы способна выступить альтернативой стадиальной концепции и при этом могла адекватно отобразить комплексную природу политико-управленческого процесса, американский политолог предлагает синтезировать ряд идей, позаимствовав их нз различных теорий. Например, согласно его мнению, необходимо соединить такие разнородные идеи: идею «сетей» в описании ролей агентов ППР на различных этапах цикла; идею «воронки причинности» в описании роли социально- экономических факторов; идею «сквозной роли» аналитической работы на всем протяжении процесса принятия решений; идею мифов и верований, ценностей и взглядов элитных и других социально-политических групп в механизме публичной политики. В итоге им строится синтетическая концепция политико-управленческого процесса, в которой преодолевается ряд недостатков стадиально-циклической модели.

Итак, к чему же сводится основное содержание модели «коалиций поддержки», которая приобрела в последнее десятилетие довольно широкую популярность в западной политологии? П. Сабатьер пытается объединить в общей модели политико- управленческого процесса довольно разнородные компоненты: акторные (сеть участников процесса в отдельной сфере госуправления); факторные (воздействие социальных, экономических и прочих факторов внешней среды); нормативно-институцио- нальные (ограничения политических институтов и норм); когнитивные (верования, мнения и ценности) и системные (влияние правительственной системы и других отраслевых государственных подсистем) и пр. (см. схему 2).

В центре его концепции стоят принципы стабильного воспроизводства и постепенного изменения пол итико-у прав пен ческой системы в процессе подготовки, принятия и осуществления публично-государственных решений. «Политико-управленческая подсистема» (policy subsystem) состоит из нескольких взаимодействующих и конкурирующих «коалиций поддержки», включающих в себя в свою очередь совокупность государственных и негосударственных акторов, которые борются за продвижение тех или иных вариантов политических решений. Эти «коалиции поддержки» отличаются друг от друга по ценностям и верованиям, целям и стратегиям, позициям и ресурсам. Кто же входит в состав этих коалиций? Кроме традиционных ЛПР

(выборных политиков и высших администраторов) П. Сабатьер вводит в число участников процесса принятия решений группы давления, аналитические центры и академические учреждения, политических журналистов, а также представителей госорганов из смежных подсистем. Особо выделяются в составе подсистем так называемые «попитико-управленческие брокеры» (policy brokers), обеспечивающие действие стабильных правип конкуренции для борющихся «коалиций поддержки». Это могут быть руководители государственных институтов, судебные и арбитражные органы, специальные комитеты и согласительные комиссии. Задача попитико-управленческих брокеров состоит в содействии проведению переговоров и консультаций между конкурирующими коалициями, в результате которых сторонами достигаются приемлемые для них соглашения и обоснованные компромиссы, что в свою очередь способствует стабильному воспроизводству политико-управленческого процесса. Каким же образом происходит объединение достаточно разнородных акторов в описываемые «коалиции поддержки»? Для консолидации последних от участников требуется, чтобы они поддерживали совместные цели и определенные «верования», служащие неким цементирующим коалицию началом. Итак, «коалиция поддержки» - это группа акторов, продвигающих решение и имеющих сходные базовые ценности, общее понимание причинных механизмов и восприятие тех ипи иных проблем.

Чтобы компенсировать отсутствие рассмотрения во многих динамических моделях ППР когнитивных и аксиологических ориентиров, П. Сабатьер разрабатывает специальные концепты «политических верований» и «политико-ориентированного обучения». Он начинает с того, что выстраивает иерархическую структуру «верований», на которую опирается та или иная политико-управленческая коалиция. Во-первых, в центре структуры находится «глубинное ядро верований», состоящее из фундаментальных ценностей и устойчивых норм, которые применяются ЛПР во всех попитико-управленческих подсистемах (например, базовые рыночные и демократические принципы).

Во-вторых, в качестве следующего уровня данной иерархии выступает так называемый «политико-управленческий круг», состоящий из механизмов и стратегий, которые направлены на достижение глубинных и фундаментальных ценностных ориентиров (к примеру, стратегические задачи и правила ведения избирательной кампании). И в-третьих, на периферии данной концентрической структуры находится последний ее уровень или слой, именуемый «вторичными аспектами», к числу которых относятся «верования», выработанные в ходе собственного опыта практического продвижения тех или иных инструментальных решений и применения пособов получения информации, что требуется для достижения на этот раз уже политико-управленческих задач и что, как правило, менее всего разделяется участниками коалиции. Что же касается обобщения собственного опыта во «вторичных верованиях», то П. Сабатьером вводится понятие «попитико-ориентированного обучения», под которым подразумевается процесс изменения некоторых установок и стереотипов в результате их сопоставления с полученным практическим опытом. Этот процесс обучения оказывает корректирующее влияние прежде всего на некоторые поверхностные уровни «системы верований», которая выглядит как своего рода матрешка. К примеру, обучение на опыте может касаться решений по налоговой политике, когда требуется внесение корректировки в ставку местного налога, уточнение налогооблагаемой базы ипи порядка сбора налога. И все же учет когнитивных ориентиров акторов не исчерпывает содержания концепции «коалиций поддержки». Именно «некогнитивные факторы» часто служат источником стабильности ипи изменений в политико-управленческом процессе. П. Сабать- ер выделяет две группы подобных факторов: «относительно стабильные параметры», обеспечивающие воспроизводство политико-управленческого процесса, и «внешние системные события», работающие в обратном направлении и вызывающие перемены в принятии решений. К первой группе относятся следующие факторы: характер регулируемого объекта (сферы общественных бпаг); конфигурация распределения природных ресурсов в стране; социальная структура; фундаментальные социокультурные ценности и базовые конституционные нормы. Во вторую группу входят изменения в макроэкономике, социальной жизни, общественном мнении, правящей страной группировке и перемены в «смежных» политико-управленческих подсистемах, связанные с принятыми там публичными решениями и их последствиями. Обе зти группы факторов стабильности и изменений взаимодействуют между собой, оказывая влияние на аккумуляцию ресурсов и мобилизацию ограничений у действующих в данной подсистеме игроков, разбитых на коалиции. Акторы в свою очередь анализируют и оценивают данные факторы сквозь призму «систем верований», сложившихся внутри «коалиций поддержки», вырабатывают стратегический курс, альтернативные проекты решений, мобилизуют свои ресурсы и инструменты в конкурентной борьбе с противостоящими проектами иных коалиций и добиваются реализации выгодного им варианта государственного решения (или программы). Замыкается этот круг через механизм «обратной связи», как и в циклической модели, и таким образом политико-управленческий процесс выходит на новый виток спирали. Несмотря на все достоинства подобного довольно изощренного построения и явную популярность среди западных политологов, модель «коалиций поддержки» была (как и все прочие) подвергнута критическому анализу. Уэйн Парсонс, сам придерживающийся конкурирующего стадиального подхода, выделяет несколько крупных недостатков модели «коалиций поддержки». Во-первых, модель была построена на основе обобщения эмпирического материала о принятии государственных решений в социокультурном и политико-институциональном контексте США. В тех демократических странах, где процесс принятия решений более централизован и закрыт для торга, где существуют исторические традиции этатизма (Франция, Италия и др.) или корпоративизма (Австрия, Швеция, Германия и др.), данная крайне плюралистичная по характеру концепция будет работать слабо. Во-вторых, в концепции П. Сабатьера идет постоянное смешение реальных и виртуальных компонентов процесса ППР, поскольку почти везде теряется граница между материальными его механизмами, факторами внешней среды и когнитивными стереотипами их восприятия со стороны акторов, составляющих «коалицию поддержки». В-третьих, примерно такая же путаница происходит в отношениях между прескрип- тивными ^дескриптивными компонентами заявленной модели. Далеко не всегда ясно, когда и где в концептуальных рамках автором задается вопрос: «Что такое процесс принятия политических решений?», а когда ставится другой: «Какой должна стать система принятия политических решений?». И в-четвертых, ставя в центр анализа значение верований и ценностей, автор модели практически уходит в сторону от выяснения серьезных вопросов, касающихся роли социальных интересов и властных ресурсов в разработке и осуществлении публично-государственной политики. Таким образом, если все подытожить, то концепция «коалиций поддержки», с одной стороны, вносит существенный вклад как в синтезирование различных теоретико-методологических подходов к интерпретации процесса принятия политических решений, так и в более гибкое «параллельное» понимание соотношения различных его фаз. С другой стороны, модель П. Сабатьера сама страдает некоторыми недостатками и определенной неполнотой, упуская из виду такие важные компоненты механизма принятия решений, как интересы и их формулы, организационные формы и процедуры и др. Последняя по счету из рассматриваемых в этой главе концепций политико-управленческого процесса - «модель раундов» Гиирта Тейсмана разработана совсем недавно. Нидерландский политолог анализирует силу и слабость уже известных нам «фазовой» и «потоковой» моделей, а затем переходит к концептуализации своей собственной «модели раундов». Г. Тей- сман исходит из идеи, перекликающейся с уже рассмотренной выше мыслью Г. Алписона, о необходимости многомерного анализа принятия политических решений сквозь призму различных моделей, которые он называет «папками» (folders) в отличие от линз (lences) Г. Аллисона. Г. Тейсман приходит к заключению, что все эти три модели должны взаимодополнять друг друга, что и пытается доказать в своем исследовании, посвященном изучению принятия решений законодательными и исполнительными органами Нидерландов в отношении строительства железнодорожной супермагистрапи между Роттердамом и Германией в 1990-е годы.

К чему же сводится содержание «модели раундов», дополняющей уже известные нам концепции политико-управпенчес- кого процесса? Г. Тейсман дает ей следующую авторскую характеристику: «В противоположность „фазовой" модели исследователь, стоящий на подобной позиции, исходит из того, что проблемы и их решения связаны не только с одним-един- ственным актором (лицом, принимающим решения), и поэтому они происходят в какой-то четко фиксированный момент их утверждения. Множество акторов вовлечены в принятие решений и привносят свои собственные представления о соответствующих проблемах, возможных решениях и политических вердиктах. Чтобы понять характер принятия решений, ученый должен сосредоточить внимание на многообразии акторов и целей, способах решений и их динамике, также как и в целом на взаимодействии между этими элементами». При сравнении моделей «фаз» и «раундов» приходит в голову аналогия с уже рассмотренной оппозицией «ограниченной рациональности» и «инкрементализма», где принцип рационализированного холизма управленческого механизма также противостоит идее борющихся акторов, входящих в состав этого же механизма. В этом «раун- довая» модель процесса принятия публичных решений в чем-то продолжает инкременталистскую традицию, поскольку исходит из предположения о комплексном характере динамики данного процесса, который образует продвигающими свои собственные варианты решений политическими акторами. Не отказываясь полностью от идеи разбиения политико-управленческого процесса на определенный этапы, Г. Тейсман утверждает, что каждый «раунд принятия решения» (decision making round) представляет собой прежде всего результат взаимодействия отдельных решений, продвигаемых различными игроками. При этом состав акторов, соотношение сил, взаимодействие между ними, а иногда и сами правила игры меняются от раунда к раунду. В центре внимания здесь находятся так называемые «ряды решений» (rows of decisions), принимаемых основными участниками раундов. Их взаимное пересечение (торг, борьба и компромиссы) и образуют результат того или иного раунда, в итоге которого складывается промежуточная конфигурация публичного решения, которое в ходе следующего раунда вновь может быть подвергнуто известной коррекции. С этой точки зрения, нет и не может быть единого и неизменного содержания политического решения, принятого в какой-то момент один раз и навсегда. Сама практика исполнения законодательных и административных актов показывает, что здесь происходит множество корректировок, адаптирующих решение к изменяющимся условиям, а то и просто замена старого решения новой его версией. В этом смысле вообще не существует четкого момента принятия решения, поскольку даже после его промульгации и в процессе его исполнения могут многократно меняться и уточняться условия и ресурсы, определение проблем и задач. Всякий депутат Госдумы, к примеру, знает, что даже статус так называемой «защищенной статьи» бюджетного решения не является гарантией ее полноценного исполнения, поскольку могут и не найтись финансовые ресурсы, и поменяться политические приоритеты, и возникнуть чрезвычайные обстоятельства.

Поэтому, когда мы говорим о целостном, принятом и исполняемом государственном решении, то нередко забываем, что само содержание решения в ходе его продвижения могло многократно меняться. Отсюда Г. Тейсман заключает: «Сам отсчет начала и завершения раунда принятия решений связан с утверждением определенной версии формирования проблемы и с „виртуальным" принятием ее одним или несколькими акторами». Эта «виртуальная» формула принятия решения очень напоминает то, что в отечественной практике называется «решением в рабочем порядке», «протокольным решением» или же «рабочими договоренностями» и «согласительным решением». Таким образом, согласно выводам разобранной концепции всякое публичное решение в процессе своего принятия и осуществления проходит множество «виртуальных» состояний, результирующих ту или иную комбинацию «рядов» субрешений, которые продвигаются заинтересованными игроками, участвующими в том или ином раунде этой длинной и непростой игры.