Линейная и круговая модели цикла политического управления. Теоретические предпосылки конструирования цикло-сетевой модели принятия политических решений. Подходы к определению сущности управления

Учебное пособие посвящено рассмотрению теоретико-методологических основ принятия политических решений. В работе содержатся современные концептуальные модели и базовые методологические подходы к интерпретации решений в сфере публично-государственной политики. Автор предпринимает попытку проведения реконструкции комплексного механизма и циклического процесса принятия и осуществления государственных решений.
Пособие предназначено для студентов старших курсов гуманитарных специальностей и слушателей магистратуры по направлениям, в рамках которых изучают дисциплины политологического и управленческого циклов. Данная работа может также представлять интерес для тех, кто занимается анализом современной теории и практики государственного управления.

КОГНИТИВИСТСКАЯ МОДЕЛЬ «ОГРАНИЧЕННОЙ РАЦИОНАЛЬНОСТИ».
Несмотря на то что Г. Лассуэлл в общем и целом признавал значение сбора и анализа информации для принятия политических решений, проблема рационального обоснования и выбора оптимального решения осталась все же на периферии бихевиоралистской концепции. Попытку теоретического разрешения этой проблемы предпринял Герберт Саймон, который учился в 1930-40-е годы на факультете политической науки Чикагского университета, посещал занятия Г. Лассуэлла и защитил там свою докторскую диссертацию по политологии на тему «Принятие решений и административная организация» (1943). В отличие от Г. Лассуэлла, опиравшегося прежде всего на принципы психоанализа 3. Фрейда, Г. Саймон использует когнитивный подход, связанный с изучением способов получения знаний и переработки информации для рационального обоснования решений. Рациональная модель Г. Саймона за многие годы претерпела определенную эволюцию и в итоге, получила название концепции «ограниченной рациональности» (bounded rationality).

Каково же значение концепции «ограниченной рациональности»? Профессор Лондонского университета Уэйн Парсонс в обзорной работе «Публичная политика» (1995) подчеркивает, что методологический подход Г. Саймона оказал самое серьезное влияние на весь спектр политико-управленческих теорий, а «его идея „ограниченной рациональности" представляет собой крупный теоретический вклад в дело исследования принятия решений». И это действительно справедливая оценка его трудов.

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
Глава 1. Принятие публичных решений и система государственного управления 10
1.1. Публичные решения в государственно-управленческой системе 10
1.2. Основные модели государственного управления 19
1.3. Структура и компоненты государственного управления 27
1.4. Специфика политических решений 31
Глава 2. Теория принятия политических решений в комплексе социальных и управленческих дисциплин 44
2.1. Становление теоретических взглядов на принятие политических решений 44
2.2. Современное состояние теории принятия решений 52
2.3. Предметное поле 60
2.4. Структура и направления разработки 66
Глава 3. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений 79
3.1. Бихевиоралистская модель 86
3.2. Когнитивистская модель «ограниченной рациональности» 88
3.3. Инкременталистская модель 94
3.4. Модель «всеобщей рациональности» 101
3.5. Модели групповой репрезентации 111
3.6. Модель политико-управленческих сетей 121
3.7. Организационно-институциональная модель 130
3.8. Модель политико-управленческого цикла 154
Глава 4. Механизм принятия политических решений (МППР): комплексная структура и основные компоненты 181
4.1. Проблема конструирования комплексной модели МППР 182
4.2. Сетевая структура МППР 193
Глава 5. Процесс принятия политических решений: циклы и фазы 217
5.1. Политико-управленческий цикл: типы и фазы 218
5.2. Формирование повестки дня и определение приоритетных общественных проблем 229
5.3. Подготовка и выбор проектов государственного решения 242
5.4. Согласование и утверждение официального решения в публичной политике 268
5.5. Реализация государственных решений и результаты их осуществления 295
Заключение 309
Методические рекомендации по курсу «Принятие политических решений» 313
Приложения 347
Программа учебной дисциплины «Принятие политических решений» 364.

Бесплатно скачать электронную книгу в удобном формате, смотреть и читать:
Скачать книгу Принятие политических решений, Дегтярев А.А., 2004 - fileskachat.com, быстрое и бесплатное скачивание.

План:

1. Бихевиоралистская модель

2. Модель «всеобщей рациональности»

3. Когнитивистская модель «ограниченной рациональности»

4. Инкременталистская модель

5. Модель групповой репрезентации

6. Модель политико-управленческих сетей

7. Организационно-институциональная модель

8. Модель политико-управленческого цикла

Можно выделить два подхода к построению моделей ППГР:

· Дескриптивный. Построены на обобщении существующей практики, преимущественно разрабатываются психологами, управленцами, социологами и политологами.

· Прескриптивный. Разработка идеальных моделей (нормативных). Разрабатывается математиками, кибернетиками, юристами, экономистами.

Классификация моделей в зависимости от понимания субъектов ППГР:

· Холистский. При холистском подходе государство рассматривается как целостный субъект с единой политикой, интересами и целями. Основное внимание уделяется взаимодействию государства и общества, в процессе принятия и реализации решения.

· Компонентный. Государство рассматривается как система взаимодействующих субъектов, состоящих из органов, организаций, должностных лиц и групп интересов. Основное внимание уделяется тому как их множественные воли превращаются в единое государственное решение.

Вопрос

1) Классическая модель бихевиорализма была разработана Гарольдом Лассуэллом.

Измерения в ППГР:

1. Макроуровень – политические процессы, которые задают через действие государственных институтов распределение ключевых ресурсов.

2. Микроуровень – связь политического государственного решения с конкретными ситуативными и поведенческими характеристиками лица, принимающего решения.

Описывая механизма соединения макро- и микро- уровней ввел понятие мезоуровень . В начале Лассуэлл акцентировал внимание на том, что часто государственные деятели при принятии решения подменяют общественные проблемы своими личными. В последствии пришел к выводу, что государственные институты все же «накладывают» некоторые рамки на эти решения, не давая их делать абсолютно произвольными.

Вопрос

2) В ее основе лежит экономический подход. Базовые идеи теории рационального выбора:

1. Основной актор политического процесса – индивид.

2. Актор стремится максимизировать выгоды и минимизировать издержки.

3. Акторы имеют осознанные интересы, конкретные цели и стремятся достичь их наилучшим образом.

4. Акторы делают осознанный выбор между альтернативами на основе стабильных предпочтений и рациональных правил.

5. Акторы обладают необходимой информацией о возможных последствиях выбора.

Модель рационального выбора была введена в политические науки благодаря работам Шумпетера. В своей работе «Капитализм, социализм и демократия» он сравнил принятие политических решений с решениями, принимаемыми организациями в целях победы в конкурентной борьбы на рынке.

Даунс разрабатывал проблемы приятия решений государственными чиновниками в своих работах «Экономическая теория демократии» (1957) и «Внутри бюрократии» (1967). Бюрократия, принимая решения, действует по своим внутри аппаратным законам. Бюрократы оптимизируют решения, но по критериям далеким от общественных интересов.

Еще одной идеей в развитии данной модели стала теория предложенная У. Нисканеном в работе «Бюрократия и представительное правление». Логика действия государственных органов в чем-то сходна с логикой коммерческих организаций. Коммерческие организации стремятся увеличить разницу между затратами и доходами. Государственные органы стремятся увеличить свой бюджет и аппарат и за счет этого выдать больший результат. Нисканен приходит к выводу, что государственные решения носят экстенсивный характер.

Теория общественного выбора. Бьюкенен Дж., Таллок Г. в работе «Расчет согласия» выделили специфические критерии, затрагивающих интересы нескольких сторон. Решение не должно ущемлять каждого из участников. Специфические институциональные ограничения – нормы, ценности, роли, проистекающие из устройства госаппарата.

Недостатки теории рационального выбора

1. Утилитарное прагматическое поведение характерно не для всех культур.

2. Идеализация принципа максимизации выгоды. Как правило, стремятся не к абсолютно максимальной выгоде, а к вполне умеренному увеличению критерия.

3. Сомнительность предположения о том, что в коллективных решениях акторы руководствуются лишь эгоистическими интересами.

3) Основоположником является Герберт Саймон. Когнитивный – знание/познание.

Один из акцентов в этой модели сделан на то, как перерабатывается информация и структурируется проблема. Эти вопросы Саймон рассматривал в контексте общих тенденций в переработки информации и компьютеризации. Основным агентом принятия государственного решения является государственная организация. Сравнивал государственные организации с предприятиями, связанными с переработкой информации и супер ЭВМ.

Саймон разделил все проблемы, встречающиеся при принятии политических государственных решений на:

· Достаточно-структурированные. Имеют логические составные части, решения которых уже известны.

· Недостаточно-структурированные. Нужно разбить на такие части, которые уже достаточно структурированы.

Ограниченная рациональность. Саймон считает, что политические решения принимаются рационально, но рациональность эта носит не абсолютный, а ограниченный характер. Государственные деятели – это не машины, просчитывающие варианты, а люди, стремящиеся к рациональности. Поэтому вводит понятие ограниченная рациональность:

1. Мыслительной возможности самого человека.

2. Неполнота информации.

3. Давление групп интересов.

4. Неясность целей, средств, ценностей и критериев.

Поэтому на практике вместо оптимального (наилучшего решения) принимается удовлетворительное, т.е. предпочтительное по некоторым критериям.

Вопрос

4) Инкременталистская модель. Основоположник – Чарльз Линдблом («Наука продвижения до конца»).

Инкрементализм – постепенное усиление, нарастание какого-либо процесса.

Основные положения:

1. Принимая решение, нужно ставить цели так, чтобы изменения были постепенными малыми шагами.

2. При принятии политического решения не разделять цели и средства, а исходить из их единства и взаимоадаптации.

3. Основная роль в принятии политических решений не их рациональный анализ, а учет множества затрагиваемых интересов.

4. Нужны не эффективные, а маргинальные решения, приводящие к некоторым изменениям, приближающим к улучшению политической ситуации.

5. Политические решения часто принимаются представителями разных ведомств и тогда главную роль играет не рациональный подход, а взаимное приспособление и конкуренция.

Развивая идеи Линдблом И.Дрор предлагает дополнить эту модель иррациональными компонентами (эмоции, чувства, настроения).

Теория «смешанного сканирования» А. Этциони. Принятие политических государственных решений не сводится к деятельности политиков и бюрократов, а выражается в совокупной активности всех слоев общества.

«Активное общество» (1968) – весь социальный контекст принятия политических решений.

Признавая возможность «малых» решений, обращает внимание, что эта модель не гарантирует поступательного движения.

Предлагает свою логику принятия политических решений.

1. Вначале нужен широкий диапазон горизонтального сканирования, проанализировав всю проблему, выделив наиболее важные сектора.

2. Детально просканировать решения внутри выбранного сектора.

В последствии признал существенную роль нерациональных компонентов принятия решения: люди вначале ориентируются на эмоции и ценности, а потом на логику.

5) Модели групповой репрезентации

Основные модели репрезентации интересов:

· Плюрализм

· Элитизм

· Корпоративизм

· Марксизм

С их т.з. государственные решения выражают интересы отдельных групп.

I. Плюрализм. При демократии реальная и идеальная система принятия государственных решений не совпадает.

Р. Даль. «Кто правит? Демократия и власть в американском городе?» (1961) Власть фрагментирована между различными группировками, которые контролируют принятие решений.

Позднее пришел к идеям элитного плюрализма:

1. Реальное влияние на принятие решений оказывают только элитные группы.

2. Элитные группы могут вести торг и вступать в сговор.

II. Элитисты и антиэлисты признают главенство элит в принятии политических государственных решений, но элитисты считают, что элиты могут выражать общественные интересы, а антиэлисты считают, что элиты через государственные решения проводят только свои интересы.

III. Неомарсистские. В государственных решениях проводятся интересы экономически господствующего класса. Некоторые авторы выделяю т такие господствующие группы как профессионалы (чиновники, политики, эксперты, лоббисты).

Р.Родес разработал концепцию «главный управляющий». В Великобритании ключевой фигурой во всех государственных решениях является бюрократия, поскольку чиновники меняются реже, чем политики. Происходит политизация чиновников, т.к. фактически они осуществляют разработку, экспертизу и блокировку ключевых решений.

IV. Неокорпоратвизм. Государственные ведомства, принимая решения, не только транслируют чью-то волю, но проводят свои собственные интересы. Для современных государств характерна практика создания корпоративных агентств (система комитетов, комиссий и др. совещательных органов). Т.о., создается система около государственных акторов, выстраивающих между собой горизонтальные связи.

Вопрос

6) Модель политико-управленческих сетей

Сетевой подход в гуманитарных науках начинает формироваться в 40-50 гг. XX в. В 60-70 гг. проникает в политологию.

Независимо от этого подхода в политических науках формировались предпосылки создания сетевых моделей.

В 30-е гг. американский политолог Гриффит в своей работе «Демократия в тупике» обращает внимание на то, что в политике существуют вихревые образования – центры активности (акторы концентрируются вокруг решения конкретных проблем.

В 60-е гг. была разработана концепция «железных треугольников». «Железные треугольники» - стабильные структурные образования, состоящие из членов профильных комитетов, отраслевых ведомств и групп интересов, которые действуют в одной политико-управленческой сфере. Для железных треугольников характерны корпоративная солидарность, ограниченный допуск новых членов, захват и тихое распределение между собой ресурсов.

Данная концепция была подвергнута критике. Критикуя «железные треугольники», политологи подчеркивали, что в реальной политике действуют «проблемные сети», т.е. аморфные, с меняющемся постоянным составом образования, созданные по поводы решений конкретные проблемы.

Позднее в 70-80-е гг. возникают новые обозначения сетевых структур:

1. Политико-управленческие сети (Д.Ноук)

2. Сообщества (Дж. Ричардсон)

4. Подсистемы

М. Кастельс «Подъем сетевого общества»

«Власть структуры оказалась сильнее структуры власти…»

Политико-управленческие сети:

1. Связывают государственных и негосударственных акторов

2. Построены на формальных и неформальных нормах

3. Между участниками идет интенсивный обмен ресурсами на основе совместных интересов

При описании функционирования сетей нередко применят терминологию из информационных технологий. В частности в сетях выделяю центры (сосредоточение власти в сети), клики (охватывают более широкий круг акторов, объединенных интенсивным обменом, политико-управленческие домены (отдельные сферы, в которых принимаются решения).

Предлагают различать политико-управленческие сообщества – более узкие, стабильные и закрытые объединения.

Проблемные сети – более аморфные и открытые сообщества, возникающие для решения конкретной проблемы.

Вопрос

7) Организационно-институциональная модель

Направления организационно-институционального подхода:

· Социологический институционализм

· Организационное поведение

· Политический институционализм.

Социологический институционализм

Ф.Селзник «Органы власти долины Теннесси и жизненные основы».

В качестве фундаментальных выводов из эмпирического исследования о практики управления в конкретном регионе США предложил:

1. Государственная организация, принимая решение, зависит не только от собственных официальных целей и формальной структуры, но и от вызовов внешней среды.

2. Сильная эффективная организация сама может влиять на внешнюю среду.

В 80-90-е гг. П. и Маджио и У. Пауэлл разработали концепцию институциональной изоморфности. Ввели понятие организационное поле – совокупность организаций, участвующих в кооперативных решениях и образующих специфическую сферу жизни и общества.

Организационное поле задает организациям модели поведения. В результате чего возникают организационная/институциональная изоморфность (сохранение сходства структур). Институциональная изоморфность поддерживается с помощью различных механизмов:

1. Принудительный. Организации выстраивают свое поведение с учетом жестких внешних ограничений.

2. Миметический. Подражание принятым в данном организационном поле стереотипов деятельности.

3. Нормативный. В соответствующих организационных сообществах формируется общекультурное поле.

Эти феномены доказывают определяющую роль внешней среды в функционировании организации.

Дж. Марч, Дж. Олсен «Мусорная корзина»

Процесс принятия политических решений состоит из 4 относительно автономных потоков:

1. Проблемы

2. Решения этих проблем

3. Лица, принимающие решения

4. Диапазон выбора

Темпорально эти потоки не совпадают. Когда проблема состоит наиболее остро не всегда есть лицо, способное взять на себя ее решение, когда появляется такое лицо не самая благоприятная ситуация, сужающая диапазон, выбрана.

В результате, формирование публичной политики напоминает наполнение мусорной корзины – туда сбрасывают то, что получается.

Политический институционализм

Т. Скокпол, П.Эванс, П.Холл, С.Линдер, Б.Питерс, Р.Уивер, Б.Рокман.

Возник как реакция на господство структурно-функционального подхода, в рамках которого исследованию содержания самих политических институтов не уделялось должного внимания.

Представители этого подхода уделяли центральное место внутренней среде государственных органов и их относительной автономности. В частности были сделаны выводы о том, что парламентская система принятия решений сопоставима по эффективности с президентской. Правительство может частично преодолевать институциональные ограничения. Но по мере дальнейших исследований многие представители этого подхода пришли к выводу, что связь между государственным устройством и эффективностью государственной политики не прямая, а опосредованная общей ситуацией в стране.

Т.Скокпол «Возвращая государство на свое место»

Модели организационного поведения

Г.Аллисон на рубеже 60-70 гг. использовал концепции из теории организационного поведения в анализе внешней политики.

«Сущность решения: объяснение кубинского ракетного кризиса» - основная работа.

Правительство – это конгломерат свободно ассоциированных организаций, каждая из которых живет своей достаточно обособленной жизнью.

Чтобы понять принятие политических государственных решений, нужно исходить из организационной логики.

В принятие политических решений логика соответствия в большей степени влияет на окончательные решения, чем логика последствий.

Логика последствий - выбор решения на основе сопоставления у разных вариантов последствий, к которым оно приведет.

Логика соответствия – выбор решений с помощью подбора к ним уже отработанных процедур и моделей. Процедуры и модели выражают накопленный опыт организации.

Вводит в модель принятия политических государственных решений анализ организационных параметров: миссия, текущие задачи, культура, профессиональные стереотипы и ведомственные традиции в принятии решений, способы работы с информацией и технологию управления персоналом.

Помимо общеизвестных понятий из теории организации ввел новые:

· Стандартные операционные процедуры – процедуры осуществления текущих повседневных задач в типовых условиях.

· Организационные программы – типичный алгоритм реакции организации на определенный тип ситуации

· Организационный репертуар – пакет организационных программ для решения определенного типа задач.

Организационные процедуры, программы и репертуары меняются инкрементально.

На механизм принятия политических решений в отдельных случаях существенное влияние может оказывать политический лидер. Для этого государственные лидеры могут:

1. Запустить одну программу вместо другой.

2. Задать новый контекст для старых процедур.

3. Дать параллельный ход нескольким организационным программам.

Вопрос

8) Модели политико-управленческого цикла

В рамках этого подхода разработано много конкретных концепций:

· Процессуальная модель

· Стадиальная модель

· Циклическая модель

· Жизненный цикл

В 70-80 гг. XX в. циклический подход занимал центральное место в объяснении политических процессов, сейчас он остается одним из наиболее востребованных.

В основе этих моделей лежит системный подход

В 50-60 гг. Д.Истон применил системный подход к политике. Ввел в политологический оборот понятие вход-выход.

Выявил 4 фазы функционирования политической системы:

· Вход (input) – социальная среда воздействует на политическую систему.

· Конверсия – центр принятия решений перерабатывает input в проекты решений.

· Выход (output) – государственные органы осуществляют решение.

· Обратная связь – результаты государственных решений воздействуют на социальную среду, а она в свою очередь оказывает влияние на государственную политику.

Несмотря на различие конкретных концепций можно выделить базовую модель политико-управленческого цикла:

1. Построение политической повестки дня, выделение приоритетных проблем

2. Разработка альтернатив решения

3. Выбор оптимального варианта и официальное принятие решения

4. Осуществление решения

5. Оценка полученных результатов.

Несмотря на популярность, этот подход подвергался критике за примитивизм и искусственный схематизм.

Преодолевая такую упрощенность модели, разрабатывались более тонкие и сложные описания.

И.Дрор предложил оптимальную модель политико-управленческого процесса, состоящую из 18 фаз, 36 субфаз.

Удвоение фаз происходит за счет того, что в каждой из них Дрор выделяет рациональные и иррациональные компоненты.

Дрор подчеркивает, что все эти фазы осуществляются не строго последовательно поступательно, а в более произвольном порядке, накладываясь друг на друга (происходя одновременно), повторяясь друг за другом.

Для преодоления циклических моделей разрабатывались альтернативные версии процессов принятия политических решений.

Модель политико-управленческих потоков

Дж. Кингдон «Повестки, альтернативы и публичные политики» опирается на концепцию «мусорной корзины».

В рамках политико-управленческого процесса параллельно действуют три потока:

· Поток проблем

· Поток решений

· Политический поток

Поток проблем. В обществе существует много проблем, но не каждые из них попадают в политическую повестку дня (т.е. отбираются политиками для принятия решений).

По Кингдому есть 3 механизма, с помощью которых проблемы попадают в зону внимания лица, принимающего решения:

· Индикаторы-сигналы, которые ориентируют лицо, принимающее решение в важности и характере проблем (как проблемы подаются, формулируются и маркируются в докладах и оценках тех, кто оказывает внимание на лицо, принимающее решение).

· События, с помощью которых внимание лица, принимающего решение, концентрируется на проблеме.

· Обратные связи – информация о текущей обстановке и трудностях достижений ранее поставленных целей.

Поток решений. Представляет прото-суп, в котором плавают идеи-ингредиенты. Одни идеи по поводу решения всплывают, другие уходят на дно.

В прото-супе действуют политические предприниматели (как бактерии плавают и питаются) – те, кто готов инвестировать в политику свои ресурсы в надежде, что в будущем это окупится за счет того, что в будущем это окупится за счет того, что будут выгодные для них решения.

В итоге брожения супа создается перечень предложений, из которых потом политики будут выбирать решения.

Модель политико-управленческого цикла

Политический поток

· Общественный климат

· Организованные политические силы

· Правительство

· Способы достижения консенсуса

Во всех этих потоках возможности принятия оптимального решения не совпадают по времени. Чтобы решение было принято нужно, чтобы «окна возможностей» совпали.

Концепция коалиции поддержки Пол Сабатьера.

Для понимания процесса принятия политического государственного решения важно три блока:

· Стабильные параметры системы

1. Базовые характеристики объекта управления

2. Распределение основных ресурсов

3. Фундаментальные ценности и социальная структура

4. Базовые конституционные нормы

· Внешние системные события:

1. Изменение макроэкономических условии

2. Изменение в правящей группировке

3. Изменения в смежных с политикой подсистемах

· Политико-управленческая подсистема:

Стабильные параметры системы и внешние системные события формируют ограничения системы, предопределяют что делать нельзя.

Сама политико-управленческая подсистема состоит из взаимодействующих и конкурирующих коалиции поддержки (совокупность государственных и негосударственных акторов борющихся за продвижение конкретного решения).

В коалиции могут входить:

· Политики

· Чиновники

· Группы давления

· Аналитические центры и академические учреждения

· Политические журналисты

· Представители государственных органов смежных подсистем

В политической подсистеме действуют политико-управленческие брокеры:

· Руководители государственных институтов

· Судебные и арбитражные органы

· Специальные комитеты и согласительные комиссии

Брокеры обеспечивают стабильные правила конкуренции для борющихся коалиций, содействуя проведению переговоров и консультаций между коалициями.

Коалиции поддержки формируются на основе совместных целей, сходных ценностей и общих верований.

Политические верования – отражают фундаментальные ценности и устойчивые нормы.

Политико-управленческие круг – механизмы и стратегии, которые направлены на реализацию верований.

Вторичные верования – верования, приобретенные на основе собственного опыта продвижения политических решении.

Вторичные верования приобретаются в процессе политико-ориентированного обучения.

Модель раундов Г.Теисмана

Исходят из необходимости многомерного анализа процесса ППГР через призму разных моделей.

Раунд – результат взаимодействия отдельных решении, продвигаемых разными игроками.

Ряды решений. Раунд – не окончательное решение, на его основе разыгрывается следующий и т.д.

Виртуальное принятие решений.

Каждое государственное решение в процессе своего принятия и осуществления проходит множенство виртуальных состояний, фиксирующих временные договоренности и согласия акторов. Следовательно, нельзя выделить конкретного момента принятия политического государственного решения.

Государственная политика и управление

1. Понятия и основные направления госполитики

2. Государственное администрирования

3. Государственная служба

Вопрос

Государственная политика – принятие властных решений, органами государства, нацеленных на реализацию политического вкуса.

Выбор приоритета

Выбор цели

Принятие решений

Мобилизация ресурсов

Выбранные приоритеты во многом предопределяют институциональную модель государственного управления. В зависимости от приоритетных целей государство реализует набор функций. Под функцией выстраивается конкретная система органов.

Доминирующий набор функций позволяет выделить разные модели государственного управления:

«Ночной сторож»

Полицейское государство

Социальное государство

Виды госполитики:

По объекту воздействия:

Внутренняя (по отраслям /финансовая и т.п./ и проблемам)

По характеру воздействия:

Экстракционная политика – деятельность государства по извлечению ресурсов из внутренней и внешней среды.

Дистрибутивная политика – деятельность государства по распределению средств.

Регулятивная политика – деятельность государства по регулированию поведения индивидов и групп.

Вопрос

Под термином государственная администрация понимают:

Совокупность органов и учреждений, осуществляющих административные функции.

Сама административная деятельность.

В западной науке распространен термин публичная администрация, тоже что и государственная.

Характеристики публичной администрации:

В системе управления государством публичная администрация подчиняется политической власти

Публичная администрация обеспечивает исполнение принятых решений.

Действует в публичных интересах

Наделяется прерогативами публичной власти, т.е. правом давать указания от имени общества.

Тенденции развития публичной администрации

Обособленная система управленческих органов в рамках государственно власти начинает формироваться в эпоху абсолютных монархий, когда появилась необходимость регламентировать жизнь подданных, а следовательно и контролировать их.

Либеральные представления и идее правового государства породили потребность в регламентации и особом правовом статусе самих государственных органов.

Идеи XIX в. Разделение политики и управления (Вебер и Вильсон)

С сер. XX в. Происходит политизация чиновничества

Вопрос

Государственная служба – особая профессиональная деятельность в государственных органах лиц, имеющих ранги, чины и звания.

Государственный служащий назначается на должность, к государственным служащим не относятся те, кто избираются.

Организационно-институциональный подход к анализу принятия политических решений (ППР) имеет довольно разноплановые дисциплинарные и теоретические источники. На его формирование повлияли как традиционный, или “старый”, институционализм, ставивший во главу угла изучение формальных структур и официальных норм, так и сложившийся на стыке политологии и социологии “новый” институционализм, берущий в расчет анализ неформальных иерархий и неофициальных правил игры, а также выделившаяся в 1950 - 1960-е годы в особую дисциплину теория организаций. На сегодняшний день в рамках организационно-институционального подхода существуют три базовые модели: социологического неоинституционализма, политического институционализма и организационной логики. Рассмотрим кратко каждую из них.

Модель социологического неоинституционализма начала разрабатываться еще в 1940 - 1950-е годы американским социологом Ф.Селзником и к 1970 - 1980-м годам, после выхода в свет трудов Дж.Марча, Дж.Олсена, П. Ди Маджио и др., по сути оформилась в самостоятельное теоретико-методологическое направление. Опорой для некоторых работ данного направления послужили принципы системного и структурно-функционального анализа. Селзник пытался использовать их при исследовании организаций, которые интерпретировались им как комплексные и органические микросистемы, находящиеся в процессе адаптации к внешней среде . Более умеренный взгляд на роль внешнего контекста в жизни организаций был представлен в совместном труде Дж.Марча и Г.Саймона “Организации” (1950), где указывалось на необходимость сбалансированного анализа внутренней и внешней среды. В известном смысле именно эти идеи Селзника и Марча и дали толчок развитию двух важнейших разновидностей социологического институционализма: “открытой”, или “инвайроментальной” (environment), и “синтетической”.

“Открытая” модель социологического институционализма. В своей классической работе “Органы управления долиной Теннеси” (1949) Селзник проанализировал ситуацию, сложившуюся на названной территории в 1930 - 1940-е годы, после принятия Конгрессом США закона о децентрализации региональных институтов [см. Selznik 1949], и на базе этого эмпирического исследования сформулировал ряд весьма важных теоретических выводов. Во-первых, по его заключению, функционирование государственной организации определяется не столько ее официальными целями и формальной структурой, сколько вызовами и давлениями, исходящими от внешней социальной или институциональной среды. Во-вторых, такая организация сама оказывает влияние на окружающий мир, нередко становясь агентом его изменения. Иными словами, сильная и эффективная организация в известной мере может “менять” свою внешнюю среду. Делая подобные выводы, ученый фактически разводит “внешнее”, институциональное измерение организации с ее “внутренней”, неформальной структурой . Хотя государственные органы и уполномочены выполнять институциональные функции и принимать решения, в реальной жизни те постоянно корректируются под воздействием агрессивной и неопределенной социальной среды.

Развитие данной версии социологического институционализма было продолжено в 1980 - 1990-е годы американскими социологами П. Ди Маджио и У.Пауэллом, разработавшими концепцию “институциональной изоморфности” и “организационного поля” [см. Di Maggio, Powell 1991]. Ученые начали свой анализ с критического разбора так наз. “закрытой” модели бюрократической организации, восходящей еще к политико-социологическим взглядам М.Вебера, который видел в “железной клетке” бюрократии необходимую и рациональную форму регулирования капиталистической экономики. Вместо “закрытой” модели бюрократического принятия решений Ди Маджио и Пауэлл предложили “открытую” модель “организационного поля” как совокупности организаций, участвующих в кооперативных решениях и образующих специфическую сферу социальной жизни. В соответствии с данной моделью, любой государственный орган принимает решения в определенной институциональной среде, включающей государственные ведомства и общественно-политические объединения, коммерческие и некоммерческие организации . В “организационном поле” ППР постоянно сталкиваются множество заинтересованных структур, имеющих разные цели, статусы и роли.

В любой из сфер принятия государственных решений “организационное поле” образует некую иерархию межорганизационных отношений, возникающую в результате упрочения взаимозависимости организаций, структуризации социального пространства, информационного обмена. В этих условиях в организационном поле проявляется феномен “изоморфности”, базирующийся на трех механизмах: принудительности, миметики и нормативности. Первый из этих механизмов обусловлен жестким воздействием внешних формальных и неформальных, официальных и социокультурных ограничений , второй связан с воспроизводством или имитацией тех или иных стереотипов деятельности, сложившихся на данном поле , третий - с профессионализацией персонала организаций и формированием общекорпоративной культуры. Существуют самые разнообразные виды ассоциаций и неформальных клубов, которые объединяют мэров, губернаторов, судей, депутатов, экспертов, лоббистов и т.д., способствуя обмену информацией, символами, идеями, а тем самым - усилению однородности и единообразия в государственном управлении. Именно вследствие такой “изоморфности” управленческого процесса, согласно Ди Маджио и Пауэллу, “открытый” организационно-институциональный контекст и играет определяющую роль в механизме принятия решений.

Несколько иной точки зрения придерживаются сторонники “синтетической” версии социологического институционализма, наиболее радикальным выражением которой стала ранняя модель Марча и Олсена, разработанная в начале 1970-х годов совместно с М.Коэном и получившая метафорическое название “модель мусорной корзины” (garbage can) [см. Cohen et al. 1972: 1]. В рамках предложенной в данной модели трактовки система ППР состоит из четырех относительно взаимно автономных элементов: (а) проблемы; (б) способы их решения (solutions); (в) лица, принимающие решения, и (г) диапазоны выбора. Поскольку возникновение проблем далеко не всегда совпадает по времени с появлением вариантов их решения, а приход способных управленцев - с открытием соответствующих “окон возможностей” (windows of oppоrtunities), институты нередко “сбрасывают” то проблемы, то варианты их решений в своего рода “мусорную корзину”. Зачастую решения принимаются до того, как проблема четко определена и структурирована, или тогда, когда по тем или иным причинам миновала сама возможность утверждения подготовленной альтернативы. Другими словами, уровень динамики параллельных потоков, составляющих принятие государственных решений, различается по темпам и фазам, и потому “формирование публичной политики в чем-то аналогично наполнению корзины мусором” [см. Hill 1997: 107].

Конечно, интерпретация ППР как спонтанного и хаотичного потока (или потоков) не может не вызывать серьезных возражений. Ведь в условиях “неконтролируемой энтропии” принятие решений оказывается объектом интуитивных и реактивных импровизаций политиков и администраторов, а само моделирование публичной политики низводится до изучения отдельных случаев, из которых методом “проб и ошибок” извлекаются некие полезные уроки. Неудивительно, что со временем даже авторы рассматриваемой концепции перешли на более умеренные позиции. Так, в одной из поздних статей Марч и Олсен признают, что ППР осуществляется в известных институциональных рамках. Институты задают культурно-символические и нормативно-регулятивные форматы деятельности агентов принятия решений: “Поскольку политические акторы строят свое поведение путем выбора различных его вариантов, им приходится действовать, имея в голове ясные представления об альтернативах и их последствиях, о приоритетных интересах и стратегических целях, а эти последние в значительной степени определяются тем институциональным контекстом, в рамках которого оперируют данные игроки” .

Важнейшее место в концепции Марча и Олсена занимает понятие “институциональный порядок”. В своей программной статье “Новый институционализм: организационные факторы в политической жизни” (1984) ученые указывают, что традиционная политическая теория трактует проблему порядка в ракурсе либо “политического договора”, отраженного в конституциях, законах и прочих стабильных правилах, либо “морального долга”, чаще с опорой на религиозные нормы. При этом вне поля зрения остаются другие два вида порядка: порядок, основанный на разумности, и порядок, установленный в ходе “соперничества и принуждения” . По мнению авторов методологии “нового” институционализма, все эти четыре типа порядка неразрывно связаны. Политический порядок, считают они, должен рассматриваться как совместная деятельность и общение людей, строящиеся на договоре и долге, рациональности и целеполагании, соперничестве и конфликте, и лишь затем быть конкретизирован в концептах исторического, темпорального, эндогенного, нормативного, демографического и символического порядков [см. March, Olsen 1996b].

Как видно из приведенного выше описания, важнейшим изъяном модели социологического неоинституционализма является наличие множества “разрывов” между микро- и макроуровнем, т.е. между деятельностью отдельных акторов, с одной стороны, и функционированием институциональной системы - с другой. Стремясь преодолеть эти “разрывы”, американский политолог Э.Остром попыталась синтезировать указанную модель с теорией “рационального выбора”, соединив в своей концепции ППР индивидуальные акции с институциональными правилами [см. Ostrom 1986 а , 1986b, 1990]. Точкой отсчета в его анализе принятия решений выступают действия отдельных акторов, обладающих определенными ресурсами, интересами и приоритетами. Каждый индивид, участвующий в политико-управленческом процессе, постоянно попадает в ситуации, требующие принятия решений (decision situations). Но, согласно Остром, любая подобная ситуация есть следствие сложившихся институциональных правил, социоэкономических условий, системы регулирования общественных ресурсов (или благ) и давления общественного мнения. Говоря марксистским языком, ППР является результатом взаимодействия “субъективного фактора” (индивидуальная активность) с комплексом “объективных факторов” (условия среды, правила игры, общие ресурсы и т.д.).

Далее ученый предлагает свою классификацию институциональных правил, посредством которых осуществляются агрегирование индивидуальных действий в коллективные решения, распределение индивидов по властным ролям и позициям, а также коммуникации между акторами. Действительно, между индивидуальным голосованием гражданина и принятием конституции на всеобщем референдуме весьма непросто установить прямые причинно-следственные связи. Еще сложнее вскрыть обратные связи, определяющие влияние конституционных норм на политическое участие индивида. Чтобы объяснить опосредованный характер взаимодействия государственных решений и индивидуального поведения, Остром выделяет три тесно связанных между собой уровня функционирования институтов: операциональный, коллективного выбора и конституционный. На операциональном уровне отраслевой государственный орган вырабатывает свои ведомственные решения. На уровне так наз. коллективного выбора принимаются законодательные акты, которые регламентируют деятельность самих государственных органов. На конституционном уровне вводятся высшие нормы, регулирующие деятельность даже законодателей, в т.ч. федерального парламента. Из этого следует, что деятельность по принятию решений носит иерархический характер: вышестоящие центры ППР задают правила принятия и исполнения решений для нижестоящих. При этом рядовые граждане действуют в основном по правилам нижнего, операционального, уровня, тогда как нормы конституционного и коллективного уровней выступают для них лишь в качестве опосредованных низовыми процедурами ориентиров.

В отличие от социологического неоинституционализма с его упором на роль социетальной среды, модель политического институционализма, возникшая в рамках западной политической науки как реакция на господствовавшие там в 1950 - 1970-е годы системный редукционизм и структурно-функциональный подход, исходит из автономии государства и доминирования внутренних механизмов организаций. Одним из создателей данной модели стала профессор Гарвардского университета Т.Скочпол, предложившая возродить изучение государственных институтов на новой основе [см. Scockpol 1985]. Отметив, что государственные институты во многих западных странах демонстрируют способность к продолжительному и стабильному существованию, исследовательница указала на то, что публичная политика формируется прежде всего государственными чиновниками. При этом степень автономности последних в вопросах ППР определяется тремя главными обстоятельствами: (а) международными позициями государства, (б) воспроизводством внутреннего порядка и (в) совокупностью организационных условий. Не отрицая значения экономических, социальных и культурных факторов в принятии решений, Скочпол все же помещает в центр анализа институциональный контекст государственной политики, что, в свою очередь, превращает госбюрократию в главный объект исследования.

Дальнейшее развитие линия политического институционализма получила в коллективной работе с довольно провокационным названием “Значимы ли институты?” (1993). Помимо множества исследований конкретных случаев из различных областей государственно-публичной политики США, Великобритании, Нидерландов, Канады, Франции, Германии и Японии, этот труд включал в себя общую модель, разработанную редакторами сборника Р.Уивером и Б.Рокманом. Согласно заключению этих авторов, институциональный формат (организационный дизайн) стимулирует либо, наоборот, сдерживает процесс ППР, а также уровень разработки и осуществления государственной политики, влияя тем самым на способность правительственных органов делать адекватный стратегический выбор и добиваться качественных политико-управленческих результатов в экономической, социальной и прочих областях. Вместе с тем Уивер и Рокман высказали ряд соображений, предполагавших корректировку тезиса об определяющей роли институциональных структур в сфере публичного управления. В частности, они обратили внимание на то, что:

Хотя институты безусловно влияют на уровень государственного управления, их воздействие носит в основном дискретный характер;

Некоторые институциональные условия могут как позитивным, так и негативным образом сказываться на отдельных параметрах управления;

Способность к эффективному принятию решений в разных отраслях госуправления может заметно варьировать даже в рамках одной политической системы;

Институциональное воздействие на государственную политику проявляется через качество принимаемых решений;

Эффективность управления напрямую не связана с парламентским или президентским типами ППР;

- “разделенный” партийный контроль над деятельностью органов законодательной и исполнительной власти осложняет управленческий процесс, особенно в плане формирования приоритетов государственной политики;

Различия в электоральных нормах и моделях могут иметь для публичной политики не меньшее значение, чем сами институты управления;

Институциональное устройство требует взаимообмена полномочиями;

Правительства в состоянии преодолевать институциональные ограничения путем создания соответствующих противовесов [см. Weaver, Rockman 1993: 446].

Подводя итоги проведенному в книге исследованию, Уивер и Рокман констатировали, что в различных странах и областях управления концентрация в руках институтов властных полномочий имеет далеко не одинаковые последствия с точки зрения эффективности государственной политики, причем разброс результатов весьма велик - от однозначно позитивных до резко негативных. Отсюда следовал вывод: связь между институциональным устройством и эффективностью государственной политики носит не прямой, а опосредованный условиями и проблемами страны (т.е., по сути, все той же “внешней” социальной средой) характер, что порой и вызывает к жизни новые институциональные структуры.

Итак, круг рассуждений о природе ППР вновь замкнулся. Начав с допущения об автономии государства, сторонники политического институционализма фактически вернулись к признанию весомой роли в процессе ППР социетальной среды, экономических и культурных факторов, и прежде всего - интересов и идей акторов.

Основы последней, третьей, разновидности организационно-институционального подхода - модели организационной логики - были заложены в монографии “Сущность решения” (1971) профессора Гарвардского университета Г.Аллисона, который одним из первых стал использовать парадигму организационного поведения для анализа внешней политики. На рубеже 1960 - 1970-х годов такой поворот выглядел весьма новаторским. Аллисон рассматривал правительство как “огромный конгломерат относительно свободно ассоциированных организаций, каждая из которых живет своей особой жизнью” . Соответственно, принятие правительственных решений трактовалось им как результат практической деятельности (outputs) больших организаций, функционирующих в соответствии со стандартными образцами (patterns) поведения. В результате акценты в исследовании ППР были смещены на изучение “организационной логики” (т.е. “работы” организационных процедур и регламентов), комплексных взаимодействий внутри государственных органов и между ними, а также стереотипов организационной культуры и форм организационного поведения. Основной тезис Аллисона заключался в том, что в центре анализа должна находиться логика комплексного правительственного действия, которое, в свою очередь, складывается из акций различных ведомств, нередко находящихся в отношениях конкуренции и торга .

Любую ситуацию, в которой принимается решение, можно свести к “организационным выходам” (organizational outputs). Именно в таком духе Аллисон интерпретирует ситуацию, сложившуюся во время Карибского кризиса 1962 г. С его точки зрения, даже в столь острых условиях принятие решений происходит в достаточно четких организационных рамках, поскольку задолго до этого были установлены соответствующие правила и стандартные процедуры, которые задают и предопределяют логику организационного поведения. Из этого следует, что процесс ППР в огромной степени зависит от так наз. “способностей организации”.

Завершая анализ отдельных версий организационно-институционального подхода, попробуем выделить те черты, которые присущи данному подходу в целом. Организационно-институциональный подход соединяет в себе идеи, пришедшие из политической, социологической и организационной наук. В рамках всех его разновидностей категории “политический институт” уделяется гораздо большее внимание, нежели понятию “политическая организация” . При этом считается, что политические институты выполняют две важнейшие для процесса ППР функции: социализируют индивидов, входящих в состав элиты, бюрократии и групп интересов, адаптируя их к правилам политической игры, и обеспечивают коллективное целедостижение в соответствии с установленными ограничениями и ресурсами, извлекаемыми из внешней среды [см. Offe 1996: 203]. В результате рассматриваемый подход позволяет анализировать механизм ППР под углом зрения существующих норм и традиций, форм и регламентов, процедур и операций, что весьма важно для концептуализации этого гиперсложного комплекса [см. Edeberg 1999: 156].

Модели политико-управленческого цикла

Для дальнейшего продвижения в понимании закономерностей ППР следует обратиться к концепциям, описывающим и объясняющим этот процесс в динамике. Выше мы уже затрагивали вопрос о системно-динамическом измерении ППР. Данный аспект анализа требует рассмотрения политико-управленческой системы с точки зрения ее воспроизводства и изменения в определенном пространственно-временном континууме. Этим условиям во многом удовлетворяют модели политико-управленческого цикла , интерпретирующие ППР как динамический процесс, состоящий из функционально определенных и последовательно расположенных стадий (или фаз). В 1970 - 1980-х годах такие модели считались базовыми в трактовке принятия государственных решений , да и сегодня у них сохранилось немало сторонников.

В основе генезиса концепции политико-управленческого цикла лежали два источника. Первым из них выступал системно-функциональный подход к политическому процессу, нашедший свое отражение в общей теории политической системы, сформулированной Д.Истоном и Г.Алмондом в 1950 - 1960-е годы . Именно теория политической системы и подготовила необходимую почву для разработки динамико-стадиальной модели принятия решений, позволив связать стадии управленческого процесса (policy process) с ключевыми фазами процесса политического (political process) . Вторым источником данной модели стали идеи рационалистской эвристики, выдвинутые Дж.Дьюи и Г.Саймоном, а также бихевиоралистская концепция Г.Лассуэлла . В итоге к последней трети ХХ в. сложились ключевые “онтологические” (теория макрополитического процесса) и “эпистемологические” (концепции функционально-фазовой работы и эвристического “решения проблем” политиками и аналитиками, участвующими в управленческом процессе) предпосылки процессуального толкования ППР. При этом в соответствующую концепцию был инкорпорирован понятийный аппарат как системно-функционального (“вход”, “выход”, “результат” и др.), так и когнитивно-эвристического (“определение проблемы”, “формирование альтернатив”, “оценка последствий” и др.) подходов.

Модели политико-управленческого цикла опираются на эвристический принцип рационального упорядочивания процессов человеческой деятельности при помощи логически сопряженных процедур и операций . В рамках таких моделей ППР рассматривается как более или менее целостный процесс, состоящий из отдельных согласованных между собой стадий и динамично развивающийся в социально-политическом пространстве и во времени. Данный процесс носит циклически-круговой характер - последние фазы каждого его витка обеспечивают “обратное воздействие” и создают условия для витка последующего. Постулируется также определенная корреляция между стадиями “управляющего”(т.е. управленческого) и “управляемого” (т.е. политического) процессов.

На сегодняшний день разработано довольно много разновидностей моделей политико-управленческого цикла, отличающихся друг от друга по числу фаз , их содержанию, способам сопряжения и по характеру связей между ними. Рассмотрим некоторые из них.

Одна из первых моделей подобного типа предложена в работе английского политолога У.Дженкинса “Политический анализ: политическая и организационная перспективы” (1978), где выделяются семь фаз политико-управленческого цикла: инициирование решения, анализ информации, заключение, решение, его осуществление, оценка результатов, завершение цикла [см. Jenkins 1978: 17]. В еще одной относительно ранней модели, сконструированной другими английскими исследователями Б.Хогвудом и Л.Ганном в книге “Политический анализ для реального мира” (1984), обозначены уже девять этапов ППР: решение о том, что надо принимать решение; решение о том, как принимать решение; определение вопроса; прогнозирование; формулирование целей и приоритетов; анализ альтернатив; осуществление политики, ее мониторинг и контроль; оценка и обзор; утверждение результатов и завершение цикла [см.Hogwood, Gunn 1984: 4]. Примечательно, что, несмотря на все различия между этими моделями, им обеим присуще стремление соединить “эпистемологическую компоненту”, отражающую субъективную деятельность политика (например, инициирование решения), с некими “онтологическими факторами среды”, которые ему приходится преодолевать (особенно в фазе осуществления решения).

В более современных версиях циклической модели число фаз политико-управленческого цикла обычно не превышает пяти-шести. Весьма показательна в этом отношении конструкция, разработанная американскими политологами Дж.Андерсоном и У.Данном еще в 1970 - 1980-х годах, но считающаяся базовой по сей день. Согласно данной конструкции, управленческий процесс состоит из пяти фаз: (1) построение политической повестки дня и выделение приоритетных проблем; (2) разработка альтернативных вариантов решения, отражающих проекты возможных действий; (3) выбор и официальное утверждение (легитимация) оптимального варианта решения; (4) реализация решения в политической практике; (5) оценка правительством полученных результатов [см. Anderson 1994, Dunn 1994]. После этого цикл выходит на очередной виток и все повторяется снова .

Взлет популярности моделей политико-управленческого цикла пришелся на 1970 - 1980-е годы, однако уже тогда лежащая в их основе концепция была подвергнута серьезной критике. Так, в частности, американский политолог Р.Накамура, указав на надуманный схематизм данной концепции и ее отрыв от реального управленческого процесса, который вовсе не похож на аккуратную и монотонную ленту заводского конвейера, увидел в ней пример “ученической политико-управленческой науки” (textbook policy science) [см. Nakamura 1987: 142]. В целом высказанные в ее адрес замечания можно суммировать следующим образом:

Циклическая модель носит искусственный рационально-эвристический характер и не поддается строгой эмпирической верификации;

Она не раскрывает каузальных связей, причин и путей продвижения решения от одной стадии к другой;

Стадиальный подход акцентирует внимание на последовательном поступательном движении решения “сверху вниз”, не учитывая “низовой” уровень включения в процесс бюрократии и других акторов;

Понятие политико-управленческого цикла (в том его смысле, в котором оно используется сегодня) игнорирует многоуровневость государственного механизма, каждый из органов которого может быть представлен в виде цикла, взаимодействующего с циклами других госорганов;

Указанная модель не в состоянии обеспечить адекватное и интегральное описание управленческой и аналитической работы, поскольку политический анализ функционально сводится в ней к последней фазе управленческого цикла - оценке результатов решений [см. Sabatier, Jenkins-Smith 1993: 1].

Эти и другие очевидные слабости концепции политико-управленческого цикла и подтолкнули ряд политологов к выдвижению альтернативных трактовок процесса ППР. Среди подобных альтернатив наиболее интересными представляются модели “политико-управленческих потоков” (policy streams) Д.Кингдона и “раундов” (rounds model) Г.Тейсмана.

“Потоковая” модель ППР была сформулирована Кингдоном в монографии “Повестки дня, альтернативы и политические курсы государства” [см. Kingdon 1984]. Отталкиваясь от высказанной в рамках концепции “мусорной корзины” идеи о временном разрыве между появлением проблем и возникновением организационных возможностей их преодоления, ученый предположил, что в рамках политико-управленческого процесса “параллельно” (а не “последовательно”) действуют три отдельных потока: “поток проблем” (problem stream), “поток решений” (policy stream) и “политический поток” (political stream). Чтобы обосновать свою гипотезу, Кингдон провел исследование процессов разработки и принятия государственных решений в сферах транспорта и здравоохранения в 1976 - 1979 гг. Опираясь на информацию, полученную в ходе интервью с 247 отраслевыми администраторами, политиками и активистами, и изучив 23 конкретных случая государственных решений, он пришел к выводу, что “потоки проблем” в отдельных областях политики состоят из совокупности вопросов, отобранных политиками и администраторами из множества существующих. По его заключению, попадание проблем в зону их внимания обеспечивают три основных механизма: “индикаторы”, которые служат для определения ранга и характера проблем (здесь особенно важны официальные доклады и оценки); “события”, заставляющие акторов сфокусироваться на тех или иных вопросах (например, стихийные бедствия или транспортные катастрофы), и, наконец, “обратные связи”, посредством которых доставляется информация о текущей обстановке, фиксируются затруднения при достижении целей или же непредвиденные последствия принятых решений.

Затем Кингдон обращается к другому потоку - “решений”. Этот поток представляется ему чем-то вроде “протобульона”, в котором “варятся идеи-ингредиенты” тех или иных государственных решений, причем одни варианты решений всплывают на поверхность, тогда как другие уходят на дно. В политической среде, где готовится этот “бульон”, действуют “политические предприниматели” (policy entreprenеurs), “пытающиеся инвестировать ресурсы различных типов в надежде на их возвращение в будущем в форме предпочтительных для себя решений” [см. Kingdon 1984: 151]. Но чтобы быть принятым обществом, вариант решения, предложенный “политическим предпринимателем”, должен отвечать следующим критериям: он должен быть технически обоснованным, соответствовать доминирующим ценностям и предусматривать те ограничения, в рамках которых он сможет работать. В ходе “кипения бульона”, т.е. борьбы между различными “антрепренерами от политики”, создается перечень предложений, из числа которых и формируется пакет альтернатив в правительственной повестке дня.

Последний поток, выделенный Кингдоном, “политический”, распадается на такие элементы, как национальное сознание (общественный климат и мнение нации); организованные политические силы (легислатуры, политические партии и группы давления); управление (изменения в персонале государственных органов и законодательстве) и способы достижения консенсуса (торг, отступные и пр.).

В критические моменты, когда в социальном пространстве открывается “окно возможностей” для соединения проблем, решений и политик, три указанных потока сливаются воедино. В итоге возникает высокая вероятность попадания сформулированного вопроса в политическую повестку дня и принятия в соответствующей сфере управления адекватного публичного решения. Конкуренция между различными “параллельными” потоками проблем, их решений и участников дает на выходе модель, уходящую от жесткой согласованности и логической временной последовательности тех или иных фиксированных ступеней ППР.

Другая концепция политико-управленческого процесса - “модель раундов” - была разработана Тейсманом совсем недавно. Прежде чем приступить к ее конструированию, голландский политолог проанализировал сильные и слабые стороны уже известных нам “фазовой” и “потоковой” моделей, придя к заключению (близкому к сделанному в свое время Аллисоном) о необходимости многомерного анализа ППР сквозь призму различных подходов, которые должны дополнять друг друга . “В принятие решений вовлечены множество акторов, которые вносят в этот процесс собственные представления о проблемах, возможных решениях и политических вердиктах, - отмечает он. - Чтобы понять характер принятия решений, ученый должен сосредоточить внимание на многообразии акторов и целей, на способах решений и их динамике, а также на взаимодействии между этими элементами” .

При сравнении моделей “фаз” и “раундов” неизбежно напрашивается аналогия с рассмотренной выше оппозицией “ограниченной рациональности” и “инкрементализма”, где принцип рационализированного холизма в описании управленческого механизма также противостоит идее борющихся акторов, входящих в состав одного и того же механизма. Отстаивая тезис о комплексном характере процесса ППР, динамику которого обеспечивают продвигающие свои варианты решений политические агенты, создатель “раундовой” модели безусловно следует инкременталистской традиции. Не отказываясь полностью от идеи разделения политико-управленческого процесса на определенные этапы, ученый утверждает, что каждый “раунд принятия решения” (decision making round) представляет собой прежде всего результат взаимодействия отдельных решений, отстаиваемых различными игроками. Состав же акторов, соотношение сил, а иногда сами правила игры меняются от раунда к раунду.

В центре внимания Тейсмана находятся так наз. “ряды решений” (rows of decisions), принимаемых основными участниками раундов. Их взаимное наложение и пересечение (торг, борьба и компромиссы) результируют тот или иной раунд, и в итоге складывается промежуточная конфигурация публичного решения, которая в ходе следующего раунда вновь может быть подвергнута коррекции. С этой точки зрения нет и быть не может единого и неизменного политического решения, принятого в какой-то момент раз и навсегда. Практика исполнения законодательных и административных актов показывает, что решения много раз корректируются, а то и просто пересматриваются. В этом смысле вообще не существует четкого момента принятия решения, поскольку при реализации последнего его характеристики и ресурсы, а также проблемы и задачи неоднократно могут поменяться и уточниться. “Сам отсчет начала и завершения раунда принятия решений связан с утверждением определенной версии формирования проблемы и с ‘виртуальным’ принятием ее одним или несколькими акторами”, - констатирует Тейсман . Эта формула очень напоминает то, что в отечественной практике называется “решением в рабочем порядке”, “рабочими договоренностями” или “протокольным” решением. Иными словами, согласно рассмотренной концепции, всякое публичное решение в процессе своего утверждения и осуществления проходит через множество “виртуальных” состояний, результирующих ту или иную комбинацию субрешений, которые проталкиваются заинтересованными игроками, участвующими в том или ином раунде этой длинной и непростой игры.

Несмотря на серьезную и обоснованную критику в ее адрес, концепция политико-управленческого цикла все еще сохраняет довольно сильные позиции в научной и учебной литературе. Многие политологи (Андерсон, Хилл, Парсонс и др.) видят в ней своего рода “спасательный круг”, позволяющий не утонуть в океане гиперкомплексности и многообразия политических решений и хоть как-то упорядочить процесс работы с колоссальными объемами информации. Вместе с тем даже многие сторонники данной концепции признают, что “политико-управленческий цикл является скорее аналитическим приемом (analytical device), с помощью которого обозначаются отдельные критические точки продвижения политических решений, нежели универсальным описанием реального процесса, через который проходят разнообразные решения” . В своем традиционном варианте стадиально-циклическая модель управленческого процесса выступает сегодня главным образом в качестве рабочего инструмента с ограниченным дескриптивным и объяснительным потенциалом.

* * *

В заключение попытаемся упорядочить рассмотренные выше методологические подходы к анализу ППР, используя следующие характеристики: дисциплинарные истоки; роль агентов и структур; содержание доминирующих ориентиров и регулятивов; способы продвижения решений (см. табл. 1).

Таблица 1

Основные методологические подходы и концептуальные модели анализа политических решений

В целом проведенный анализ позволяет констатировать, что когнитивный, сетевой, институциональный и системно-функциональный подходы явно тяготеют к холистическому доминированию целостных структур над агентами принятия решений, тогда как в бихевиорализме, инкрементализме, теории рационального выбора и ряде концепций репрезентации (плюрализм, элитизм, неомарксизм, неокорпоративизм) преобладающую роль играют групповые или индивидуальные акторы.

За прошедшие полвека так и не удалось создать теорию, способную комплексно отразить все основные аспекты системы принятия решений. В то же время наметились некоторые линии, по которым, хоть и через взаимную критику, идет сближение отдельных подходов. Такое сближение, в частности, прослеживается при разработке относительно новых моделей - “институционального общественного выбора” Остром (институционализм и рациональный выбор), “эволюции политико-управленческих сетей” Хея и Ричардса (сетевой и системно-функциональный подходы), “раундовой модели” Тейсмана (системно-функциональный, сетевой и инкременталистский подходы) и др. Иными словами, уже начала вырисовываться перспектива интеграции концептов и идей из разных методологических источников, что со временем может привести к формированию обобщенной синтетической теории.

Дегтярев А.А. 1998. Основы политической теории. М .

Allison G., Zelikow P. 1999. Essence of Decision: Explaining the Cuban Crisis Missile. N.Y.

Anderson J. 1994. Public Policymaking: An Introduction. Boston.

Cohen M., March J., Olsen J. 1972. A Garbage Can Model of Organizational Choice. - Administrative Science Quarterly, № 17.

Di Maggio P., Powell W. 1991. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorfism and Collective Rationality in Organizational Fields. - Powell W., Di Maggio P. (eds.) New Institutionalism in Organizational Analysis. Chicago.

Dunn W. 1994. Public Policy Analysis: An Introduction. Englewood Cliffs.

Egeberg M. 1999. The Impact of Bureaucratic Structure on Policy Making. - Public Administration, vol. 77, № 1.

Hill M. 1997. The Policy Process in the Modern State . L.

Hogwood B., Gunn L. 1984. Р olicy Analysis for the Real World. L.

Jenkins W. 1978. Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective. L.

Kingdon J. 1984. Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston.

Lasswell H. 1956. The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis. College Park.

MaeKelly R., Palumbo D. 1992. The Theories of Policy Making. - Hawksworm М ., Kogan M. (eds.) Encyclopedia of Government and Politics. L., N.Y.

March J., Olsen J. 1996 а . Institutional Perspectives on Political Institutions. - Governance, vol. 9, № 3.

March J., Olsen J. 1996b. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life. - Brown B., Macridis R. (eds.) Comparative Politics: Notes and Readings. Boulder.

May J., Wildavsky A. (eds.) 1978. The Policy Cycle. Beverly Hills.

Nakamura R. 1987. The Textbook Policy Process and Implementation Research. - Policy Studies Review, vol. 7.

Offe C. 1996. Designing Institutions in East European Transitions. - Goodin R. (ed.) The Theory of Institutional Design. Cambridge.

Ostrom E. 1986a. A Method of Institutional Analysis. - Kaufman F., Magone G., Ostrom E. (eds.) Guidance, Control and Evaluation in the Public Sector. Berlin, N.Y.

Ostrom E. 1986b. An Agenda for the Study of Institution. - Public Choice, № 48.

Ostrom E. 1990. Governing the Commons. Cambridge.

Parsons W. 1995. Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Cambridge.

Sabatier P., Jenkins-Smith H. (eds.) 1993. Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder.

Selznik F. 1949. TVA and the Grass Roots. Berkeley.

Skockpol T. 1985. Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current Reseach. - Evans P., Reuschemeyer D., Skockpol T. (eds.) Bringing the State Back In. Cambridge.

Teisman G. 2000. Models for Researsh into Decision-Making Process: On Phases, Streams and Decision-Making Rounds Models. - Public Administration, vol. 78, № 4.

Weaver R., Rockman B. 1993. Assessing the Effects of Institutions. - Weaver R., Rockman B. (eds.) Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad. Washington.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

МИНИСТЕРСТВО ПРОСВЕЩЕНИЯ, МОЛОДЕЖИ И СПОРТА

РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКИХ НАУК И МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

КАФЕДРА МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ, ПОЛИТИЧЕСКИХ НАУК И ПРАВА

Курсовая работа

Политико-процессуальный подход в п роцесс е принятия и осуществления полити чес ких решений

студента VI курса Евманенко Е.

специальность «Международные Отношения»

Руководитель Заведующий кафедрой

Международных отношений

Лектор ИПИМО, магистр Липчан С.

Кишинев 2007

Введение

1.Понятие политического решения

2.Политико-процессуальный подход

3.Основные ступени цикла принятия политических решений

3.1 Дисциплинарные варианты выделения фаз процесса принятия управленческих решений

3.2 Логика функционирования и этапы анализа политического процесса

3.3 Пятифазовая модель

4.Начало работы цикла ППР

Заключение

Библиография

Введение

В науке общепринято считать, и это подтверждается самой политической практикой, что принятие и исполнение политических решений является важным элементом политического процесса, с помощью которого обеспечивается взаимодействие управляемых и управляющих.

Как показал опыт, командно-административный порядок принятия и исполнения политических решений имел отрицательное воздействие на общество, последствия которого более чем очевидны. Одной из характерных черт принятия политических решений в тоталитарной системе была практически полная безответственность лиц их принимавших перед обществом, что во многом повлияло на степень эффективности данных решений.

В современных условиях реформирования постсоветского общества и государств, разделения властей как по вертикали, так и по горизонтали, становится актуальной демократизация процедур подготовки и принятия политического решения, анализ их на конфликтогенность, возможность их своевременной корректировки.

Перед действующим политиком и практикующим аналитиком встает немало сложных вопросов, многие из которых связаны с выяснением целостного алгоритма работы в процессе подготовки, принятия и осуществления решений. Существует ли какая-то общая логика в процессах работы политиков и администраторов? Можно ли построить некий «универсальный алгоритм», описывающий циклы принятия решений и аналитической работы? Имеются ли какие-то взаимосвязи между алгоритмами работы политиков и аналитиков, с одной стороны, и собственно циклом реального политического процесса, - с другой? На эти поставленные выше вопросы следует попытаться дать ответы. Цель данной работы заключается в том, чтобы разобраться в сложном процессе подготовки, принятия, реализации политических решений, а также рассмотреть многочисленные условия и факторы, влияющие на этот процесс, влияние самих решений на жизнь общества.

Прежде всего следует разобрать вопрос о динамическом цикле принятия решений в публично-государственной политике, от выяснения которого зависят ответы на все прочие вопросы. Этот вопрос имеет как теоретико-методологическое, так и практически-политическое значение. С одной стороны, ответ на него дает возможность четко описывать политико-управленческие события, систематизировать большой объем эмпирической информации, касающейся процессов принятия решений в различных органах государственной власти. С другой стороны, постановка и разбор данного вопроса позволит оптимизировать некоторые процессы управленческой деятельности, повысить уровень их практической эффективности и результативности. Следовательно, отсюда в свою очередь вытекает задача смоделировать так называемый «политико-управленческий цикл» (policy cycle), в котором будут выражены наиболее общие характеристики и основные фазы, объединяющие процессы принятия решений в разных государственных органах.

1. Понятие политического решения

В специальной литературе можно встретить различные трактовки термина "решение". Решение понимается и как процесс, и как акт выбора, и как результат выбора. Неоднозначность трактовки объясняется тем, что каждый раз в это понятие вкладывается смысл, соответствующий конкретному направлению исследований.

Решение проблемы есть процесс поэтапного установления приоритетов. В связи с этим уместно говорить об этапах подготовки, принятия и реализации решения. Решение как результат выбора представляет собой предписание к действию, анализ альтернатив. Решение подразумевает систему дележей, обладающую в совокупности своего рода уравновешенностью, или устойчивостью.

Анализ различных подходов к определению категории "решение" позволяет выделить то общее, что присуще различным дефинициям и характеризует сущностные черты понятия, а также предложить следующее определение: политическое решение - это процесс и результат выбора определенного политического действия, осуществляемый субъектом политики с целью достижения, использования и удержания власти. Иными словами, политическое решение - это процесс и результат выбора цели и способа ее достижения.

Процесс принятия политических решений протекает в рамках механизма, который складывается в политической системе, и включает в себя: систему субъектов, принимающих решения; систему законодательных норм и ограничений, на базе которых они принимаются; функциональные связи между субъектами решения; систему обеспечения информацией; технологию принятия решения. Таким образом, о решении можно говорить как об устойчивой норме поведения.

Технологическую модель принятия политического решения можно представить как:

1) проблемная ситуация

2) формулировка проблемы

3) постановка цели

4) поиск альтернатив

5) выбор критерия

6) оценка альтернатив

7) принятие решения

8) реализация решения

9) оценка результатов

Понятно, что технологический (процессуальный) анализ любого решения, взятого в отдельности, каким бы содержательным и детальным он ни был, является условным и выступает как допустимая абстракция. Поэтому предложенная схема отражает процесс принятия политического решения в упрощенном виде, в действительности же он более сложен и не всегда выполняется согласно схеме. Реально взятый в качестве компонента деятельности любой процесс решения развертывается наряду с другими, подчас многими, "параллельными" решениями. Деятельность задает своим содержанием как бы многомерное "пространство" решений. Тем не менее, в технологии принятия решения можно выделить два вида деятельности: аналитическую, когда на основе многофакторного анализа исследуется ситуация, формулируются альтернативы, готовятся проекты и собственно политическая деятельность, когда согласно определенной процедуре происходит выбор и принимается решение в качестве постановления, указа, распоряжения, закона, просто волеизъявления.

Анализ механизма принятия политических решений позволяет классифицировать политические решения по различным основаниям. В частности, участники политического процесса могут принимать решения двоякого рода:

· собственно политические, касающиеся политической сферы жизни общества в точном смысле слова (устройство власти, организация управления, закон о политических партиях, о выборах, политический выбор гражданина и др.);

· определяющие развитие основных сфер общественной жизни и по своей значимости явно политические о социальном страховании, о налогообложении и др.).

Политическое решение в "чистом" виде - это:

· закон, принятый представительным органом власти или всенародным голосованием;

· постановление органов исполнительной власти,

· указ главы государства;

· решение высшего органа политической партии (программа, устав, политическое заявление);

· политический выбор гражданина.

2. Политико-процессуальный подход

В современных политико-управленческих науках проблематике цикла принятия решений уделялось внимание многими более или менее известными авторами, от Г. Саймона и Г. Лассуэлла до Дж. Андерсона и У. Данна (См. Simon 1947; Lasswell 1956; Anderson 2003; Dunn 2004). Но перед тем как заняться поиском и обоснованием действенной циклической модели процесса принятия решений, требуется дать хотя бы рабочее определение искомому понятию. В «Энциклопедии управления и политики» (1992) под «политико-управленческим циклом (policy cycle) понимается аналитический прием (analytical device), при помощи которого обозначаются в большей мере ключевые точки, где происходит разработка важнейших публичных решений, чем дается некое универсальное описание самих конкретных процессов политического управления» (Kelly, Palumbo 1992:651-652).

Другие ученые дают более амбициозную трактовку значения политико-управленческого цикла, считая его серьезной концептуальной конструкцией (см. May, Wildavsky (еd.) 1978; Anderson 2003). В силу достаточно большого разброса позиций по вопросу о роли и значении модели политико-управленческого цикла в теории и практике принятия решений стоит более подробно остановиться на содержании этой концепции, а также на выяснении ее сильных и слабых сторон.(см. Дегтярёв 2003: 157-159)

Вначале остановимся на сильных сторонах процессуально-циклической метамодели. Профессор Университета Техаса Джеймс Андерсон выделяет пять основных преимуществ концепции политико-управленческого цикла по сравнению с другими аналитическими конструкциями (Anderson 2003:29-30). Во-первых, в рамках процессуально-циклического подхода (policy process / policy cycle approach) внимание концентрируется на динамике поведения официальных лиц и органов, которые принимают политические решения, а также на факторах, которые воздействуют и обуславливают акции лиц принимающих решения (ЛПР). Политологи, придерживающиеся подобного подхода, должны ответить на вопросы о ролях и функциях отдельных акторов, участвующих в принятии публичных решений, и значении факторов внешней среды, оказывающих влияние на последние.

Во-вторых, предложенная модель включает в себя внутренние фазы процесса, которые выражают разные виды политической активности и предполагают способы сопряжения между ними. Конечно же, довольно часто в реальной публично-государственной политике деятельность акторов, выполняющих свои функции на разных фазах политико-управленческого цикла, переплетается и пересекается между собой (как это происходит, скажем с Минфином на различных стадиях подготовки, утверждения и исполнения бюджетного решения). Но даже в этом случае разграничение политико-управленческой деятельности по функционально-ролевым задачам отдельных фаз циклического процесса открывает достаточно широкие эвристические возможности.

В-третьих, политико-процессуальный подход оказывается достаточно гибким в анализе, предоставляя широкие возможности для его дополнения и совершенствования. Прежде всего, это выражается в том, что в случае, если в исследовании появляется нужда в более подробной и детальной характеристике «стандартных» фаз политико-управленческого цикла, то исследователь может прибавить к последним дополнительные фазы. Например, в ряде случаев можно было бы дополнительно выделить особую фазу ресурсной поддержки решения (или его «бюджетирования»).

В-четвертых, к достоинствам указанного подхода относится и то, что он позволяет увидеть политико-управленческий процесс скорее с точки зрения его комплексной динамики и развития, чем лишь только в статическом и структурном разрезе. С одной стороны, это открывает возможность осмыслить эволюцию той или иной государственной политики, и также понять причины и предпосылки продвижения политического решения от фазы к фазе.

С другой стороны, данный подход обеспечивает политологов знаниями о взаимоотношениях и интеракциях между государственными и негосударственными агентами (чиновниками и группами давления, судьями и депутатами, партиями и выборными администраторами), участвующими в ходе принятия публичных решений с учетом господствующих норм и процедур. При этом появляются условия для выяснения вопроса о том, каким образом, к примеру, действия и взаимодействия заинтересованных в принятии решения политических акторов, предпринятые ими на фазе подготовки альтернативных вариантов, могут повлиять на ход реализации того или иного государственного нормативного акта.

И, наконец, в-пятых, процессуально-стадиальный подход не страдает какой-либо социокультурной запрограммированностью или национальной уникальностью. Он абсолютно «космополитичен» и может быть использован при изучении системы принятия политических решений (ППР) в любой стране мира. Естественно, что общий формат данного подхода должен быть наполнен национальным содержанием, отражающим специфику политической системы и правовых норм, культуры и психологии, институциональной организации и социально-экономической среды той или иной страны

Наряду с «сильными» сторонами концептуальной модели политико-управленческого цикла здесь же обнаруживается и целый ряд «слабых» мест (см. Lindblom, Woodhouse 1993; Teisman 2000; Sabatier P. (еd.). 2001). Во-первых, политико-управленческий процесс в рамках демократической системы разделения властей оказывается более комплексным феноменом, чем некая «линейная» или «круговая» циркуляция. Ведь принятие бюджетного решения в государственной организации, в которую входят тысячи подразделений и работают миллионы людей, на деле представляет гораздо более сложное дело, чем пошаговое принятие тем или иным отдельным человеком решения о том, как распорядиться своими собственными деньгами.

По другому говоря, в реальной жизни принятие публичных решений редко выглядит как четко последовательный и согласованный переход от «низших» фаз к «высшим». Чаще всего политико-управленческий процесс выглядит, проводя аналогию с физикой, не в виде «последовательного», а в виде «параллельного» соединения проводников (то есть фаз), где может происходить и возвратное движение (к примеру, возвращение закона в парламент президентом, использующим процедуру вето).

Во-вторых, на разных фазах продвижения публичного решения в процесс включаются различные государственные органы и группы заинтересованных людей (депутатов, чиновников, лоббистов и др.). Получается, что принятие государственных решений это даже не такой «монолитный», как в корпоративных структурах, процесс, где топ-менеджеры и рядовые исполнители работают в «едином порыве», продвигая в жизнь общекорпоративную стратегию. В государственных структурах продвижение решений выглядит скорее как конкуренция группировок с разнонаправленными интересами, преследующих зачастую весьма отличные друг от друга цели. В силу этого обстоятельства содержание первоначально сформулированного решения может многократно корректироваться, а иногда и полностью меняться, при переходе от фазы к фазе, в зависимости от того, «чья возьмет», то есть от соотношения сил между разными социально-политическими группировками.

И, в-третьих, к недостаткам фазово-циклической модели можно отнести ее не слишком высокий объяснительный потенциал. Она выглядит скорее инструментом, способствующим упорядочиванию многообразно эмпирической информации о ППР, чем глубокой теоретической конструкцией, вскрывающей внутренние связи, тенденции и зависимости, которые действуют внутри комплексных феноменов, то есть систем принятия публичных решений. В итоге можно сделать предварительное заключение, что модель политико-управленческого цикла вполне можно использовать в качестве достаточно общей логической основы при анализе процесса принятия государственных решений, учитывая при этом ограниченные пределы ее эвристического потенциала.

3 . Основные ступени цикла принятия политических решений

Следующий вопрос, который встает перед нами, связан уже с определением критериев разграничения политико-управленческого процесса на фазы (стадии или этапы). Ведь в существующей специальной литературе разброс мнений по поводу оснований выделения фаз и их количества довольно широк: разными учеными предлагаются спектры, начиная от 2-3 этапов и заканчивая более полутора десятками фаз. На сегодняшний день имеется немало подходов к моделированию политико-управленческого цикла и вычленению в границах некоей родовой динамической метамодели различных видовых «субмоделей» и «субфаз» (см. Birkland 2001).

В большинстве случаев число выделяемых отдельными авторами фаз зависит от степени дробности политико-управленческих функций, закрепляемых ими за этими фазами. К примеру, если в одних вариантах «периодизации» политико-управленческого процесса за ступенью формирования проекта решения закрепляется лишь три функции (и, соответственно, фазы) - формулирования повестки дня, подготовки альтернативных вариантов, и утверждения решения (Дж. Андерсон, У. Данн), то иными авторами эта же крупная задача разбивается уже на шесть функций (этапов): решение принимать решение; решение, как принимать решение; определение вопроса; прогнозирование; выдвижение целей и приоритетов; и, наконец, анализ альтернатив (Б. Хогвуд, Л. Ганн).

При этом практически все ученые, использующие циклическую модель, признают правильность самого общего основания выделения ее фаз (или стадий, этапов). А именно, согласны с базовым критерием, предложенным впервые Г. Лассуэллом еще в 1950-е годы, который сводится к закреплению за каждой фазой процесса ее определенного функционального предназначения политико-управленческой деятельности (см. Lasswell 1956).

3.1 Дисциплинарные варианты выделения фаз процесса принятия управленческих решений

В то же время имеется еще одна проблема, обусловленная дисциплинарными измерениями в анализе процесса принятия решений. Последний по разному представляется в рамках различных социальных наук. Например, политологами процесс ППР часто определяется как комплексная политическая деятельность различных акторов по поэтапному решению общественных проблем и достижению публичных целей. «Политико-управленческий процесс, - подчеркивают Дж. Мангейм и Р. Рич, - это комплексная совокупность событий, определяющая то, какие действия предпримет правительство и какое воздействие эти мероприятия окажут на социальную среду» (Manheim, Rich 1991: 349).

А вот в трудах специалистов по публичному праву, психологии организации, социологии и экономике управления мы обнаруживаем также рационализированные алгоритмы фаз и операций, только связанные с выделением совершенно разных измерений анализа, и, соответственно, разных функциональных задач и этапов в процессе принятия решений. Юристы и психологи, управленцы и политологи по разному видят процесс ППР и выделяют в нем разные этапы (см. таблицу 1).

Таблица 1. Дисциплинарные варианты выделения фаз процесса принятия управленческих решений

Несмотря на некоторые пересечения и сходства предложенных представителями различных цехов обществознания схем процесса принятия решений, возникает вопрос об их сопряжении в единой многомерной модели. В перспективе нужно направить многие усилия для синтезирования различных дисциплинарных подходов. Кстати, на феномен «распадания» процесса принятия решения на различные измерения ученые обратили внимание еще в 1980-е годы. В частности, отечественные специалисты по экономической политике Э. Вилкас и Е. Майминас выделили три «параллельно» идущих (в одном общем процессе) субпроцесса (и соответственно «субмодели») принятия решений: 1) организационный, где этапы различаются по организации работы; 2) информационный, где этапы отличаются по анализу и обработке информации, и 3) технологический, в котором этапы образуются для группировки сходных и однородных процедур и операций (см. Вилкас, Майминас 1981).

Из этого вытекает весьма важный для моделирования процессов принятия политических решений вывод. Исходя из указанных выше трех основных измерений механизма принятия решений, в общем процессе ППР можно, в свою очередь, выделить три субцикла (каждому из которых повышенное внимание уделяют те или иные упомянутые социальные науки): 1) процесс согласования интересов и выработки их агентами «древа целей»; 2) процесс переработки информации и ее оценки с точки зрения основных ориентиров, и 3) процесс применения инструментов и процедур, обеспечивающих продвижение публичных решений.

3.2 Логика функционирования и этапы анализа политического процесса

Из предыдущего рассуждения вытекает, что такому комплексному процессу, каким предстает принятие политических решений, должна соответствовать и достаточно многомерная логика его анализа. И действительно, при исследовании этого комплексного феномена можно обнаружить идущие на параллельных курсах четыре «политических логики». Во-первых, это «объективированная» логика самого политического процесса (описанная Д. Истоном и Г. Алмондом). Во-вторых, это «субъективированная» логика управления этим политическим процессом (например, описанная Андерсоном). В-третьих, это прескриптивная логика прикладного политического анализа (описанная, к примеру, Данном). И, наконец, в-четвертых, это общая логика познания и научного исследования политического процесса (описанная Мангеймом и Ричем) (см. таблицу 2).

Таблица 2. Логика функционирования и этапы анализа политического процесса

Между указанными «политическими логиками» имеются определенные взаимосвязи и взаимозависимости. На противоположных полюсах находятся «онтологический» и «эпистемологический» циклы политики, то есть логика собственно политического процесса, функционирования политической системы (включающая в себя стихийные и сознательные детерминанты), и общая логика познания этого процесса, которая используется во всех исследовательских проектах, будь то фундаментальные или прикладные.

Эти две базовые «политические логики» образуют своего рода систему координат для управленческой и аналитической деятельности в рамках политического процесса, которые в известном плане носят «производный характер» от первых двух циклов. Правда, степень детерминации их базовыми логиками будет различной. Если логика политико-управленческого процесса принятия решений в большей степени обусловлена общим циклом функционирования политической системы, то логика работы аналитика и прикладного анализа в значительной мере задается общей схемой рационально-интеллектуальной деятельности и исследовательской программатики.

Между логикой политической борьбы и логикой ее рационализации в ходе политического управления постоянно возникают противоречия, которые пытаются разрешить политические аналитики. Ч. Линдблом, одним из первых обративший внимание на эту коллизию между рациональной оптимизацией и конфликтом заинтересованных акторов, назвал этот парадокс «противостоянием аналитики и политики» (analysis versus politics) (см. Lindblom, Woodhouse 1993).

3.3 Пятифазовая модель

Теперь уже можно перейти к последовательному и детальному рассмотрению двух, наиболее важных для избранного предмета исследования, циклов (или «политических логик»), а именно, политико-управленческого процесса, связанного с принятием публичных решений, и процесса аналитической работы, связанного с проведением сопровождающих решение прикладных разработок. Эти два процесса находятся в самой тесной взаимозависимости, хотя «ведущей» в ней стороной следует все же назвать принятие публичных решений, тогда как прикладной политический анализ играет роль стороны «ведомой», обеспечивающей и обслуживающей практическую политику. Многие специалисты по политическому анализу обосновывают положение о релевантности этапов аналитической работы основным фазам цикла принятия решений (cм. Bardach 2000: 1-46; Dunn 2004: 55-58). Другими словами, аналитик часто опережает и сопровождает решение, принимаемое политиком.

Одной из наиболее проработанных версий политико-управленческого цикла (ПУЦ) является «пятичленная» (то есть пятифазовая) модель, за последние четверть века достаточно обстоятельно разобранная в трудах американских политологов Андерсона и Данна. За каждой выделенной фазой, в соответствии с ранее оговоренным критерием их вычленения, закрепляется достаточно самостоятельное функциональное предназначение и отдельный вид политико-управленческой деятельности, начиная от инициирования публичного решения и построения повестки дня до завершения цикла продвижения решения и оценки его результатов и последствий (cм. Dunn 1994; Дегтярев 1998; Anderson 2003) (таблица 3).

Таблица 3. Основные фазы политико-управленческого процесса принятия решений

Нельзя не отметить, что в последних изданиях своих работ авторы «классической пятичленки» стремятся несколько расширить диапазон обобщающей метамодели цикла принятия решений, снабдив ее дополнительными фазами «адаптации» (адаптивного обеспечения условий прохождения), «преемственной корректировки» (перенастройки на решение сходных проблем) и «терминации» (то есть собственно завершения полного цикла (Dunn 2004: 45). Это лишний раз говорит о том, что рассмотренная базовая метамодель носит пока еще открытый характер. После того, как выделены основные ступени цикла принятия политических решений, следует остановиться подробнее на характеристике начальной фазы его работы.

4. Начало работы цикла ППР

В самом начале изучения процесса принятия решений перед аналитиком встает несколько серьезных вопросов. Где находится «начало» решения и кто дает ему «первотолчок»? Да, и как вообще, можно определить «начало» и «конец» в круговом цикле, поскольку, как известно, «у кольца начала нет и нет конца». Именно по этому поводу Мангейм и Рич замечают, что «политический курс, который можно изобразить в виде замкнутого круга, не имеет четкого начала или конца» (Manheim, Rich 1991: 349).

И все же что-то или кто-то инициирует старт подготовки и принятия тех или иных решений. Кто или что? Давление общественного мнения или агрессивная кампания в СМК, многотысячные демонстрации и митинги у стен правительственных зданий или обращение ряда политических партий? А может быть настойчивые рекомендации мудрых советников или тихий шепот жены лица, принимающего стратегическое решение? Или же то, что, к сожалению, становится модой в российской политике: «проплата» заинтересованными в решении проблемы олигархами круглой суммы какой-то части депутатского корпуса. Все приведенные версии инициаторов и инициатив внесения общественной проблемы в публичную повестку дня достаточно часто встречаются в современной политике. Но, чтобы понять их природу, нужно остановиться на самом инициировании политического решения при построении публичной повестки.

Следует сразу отметить, что немало авторов вместо одной крупной фазы построения публичной повестки выделяют два-три еще более дробных этапа. Например, Р. Келли и Д. Паламбо разграничивают этапы формирования повестки и определения проблем (Kelly, Palumbo 1992: 651), а Дж. Мангейм и Р. Рич выделяют этапы генерации требований (факторы и условия, влияющие на правительство), артикуляции и агрегирования (проекты решения проблем, объединяющие людей), и, наконец, собственно разработки повестки (рассмотрение проблем на официальном уровне) (Manheim, Rich 1991: 350). В подобном же духе детализации процесса формирования повестки дня работают Б. Хогвуд и Б. Ганн, разбивающие ее на три специальных, относительно самостоятельных фазы: 1) «выявления (или поиска) проблемы» (решение на принятие решения); 2) «селекции» (или препарирования) проблемы (решения, какое надо принимать решение), и, далее 3) «определения» проблемы (Hogwood, Gunn 1984: 7-8). Несколько иная терминология предлагается другим англичанином У. Дженкинсом, который закрепляет формирование политического курса за тремя этапами - его инициирование; переработка необходимой информации, и завершающего этот субцикл этапа рассмотрения путей решения проблемы (см. Jenkins 1978).

Из этого перечня в чем-то схожих позиций ряда специалистов вытекает идея интерпретации фазы формирования политической повестки как некоего субпроцесса, в свою очередь, распадающегося на целый ряд относительно автономных субфаз. Первое, что бросается в глаза, это то, что формирование публичной повестки дня выглядит как процесс продвижения того или иного общественного вопроса в плоскость официального его признания, рассмотрения и обсуждения. Попытаемся выработать более или менее четкую дефиницию этого понятия. В «Словаре русского языка» слову «повестка» (повестка дня) придается два основных значения: во-первых, письменное официальное извещение с вызовом, приглашением куда-нибудь (в суд или на заседание) и, во-вторых, перечень вопросов, подлежащих обсуждению на заседании (Ожегов 1973: 484).

Имеется и еще один дополнительный смысл «повестки дня» как совокупности актуальных и своевременных вопросов и дел. «Политическая повестка дня, - отмечает Андерсон,- образуется из требований, которые политики выбирают сами, чувствуя необходимость реагировать на них в определенное время, или хотя бы демонстрировать вид их рассмотрения, при том, что это особые политические требования, отличные от рядовых запросов» (Anderson 2003: 85). Действительно, политики и администраторы, контролирующие официальную повестку, всегда ограничены некоторыми целями и приоритетами, ресурсами и временем, а также давлением различных групп интересов и воздействием общественного мнения в целом.

Итак, политическая повестка дня представляет собой совокупность актуальных социальных проблем, отражающих потребности общества в целом или требования отдельных групп интересов, и на которые политики и администраторы готовы и способны реагировать, принимать решения и предпринимать действия.

После того, как понятие политической повестки получило рабочее определение, встают и другие вопросы. Почему и как одни общественные проблемы попадают в поле зрения официальной повестки, тогда как другие не подбираются к ней ближе, чем на «пушечный выстрел»? Через какие этапы проходят те или иные вопросы, чтобы попасть в публичный фокус повестки?

В начале 1970-х годов известный американский политолог Энтони Даунс провел исследование так называемого «цикла поддержания внимания к вопросу» (issue-attention cycle) в американской экологической политике, в итоге которого им было выделено пять основных стадий в рамках подобного процесса. Во-первых, это предпроблемная стадия, когда проблема уже имееттся в наличии, но не привлекает пока общественного интереса. Ею занимаются лишь отдельные эксперты и группы интересов. Во-вторых, наступает этап «тревожного открытия и эйфорического энтузиазма». Что-то вызывает в обществе всеобщий интерес к существующей проблеме и требуется найти быстрое ее решение, правда, не за счет слишком серьезных перемен внутри общества.

В-третьих, за этим приходит стадия осознания «цены прогресса», то есть слишком скорого решения выдвинутой проблемы. Население понимает, что решение проблемы требует слишком высоких затрат. Например, быстрое решение проблемы окружающей среды в мегаполисе требует жестких параметров качества горючего от производителей нефтепродуктов, сокращение автомобилепотоков в центре города, да и собственно усиления контроля за индивидуальными автомобилями с точки зрения исправности двигателей внутреннего сгорания. Нельзя забывать также и производящие автомобили крупные концерны. Цена экологической проблемы оказывается для очень многих непомерной.

Подходит четвертый этап, на котором общественный интерес к этой проблеме ослабевает. Здесь, правда, существует возможность редуцирования и переформулирования проблемы с учетом затронутых множественных интересов. И вот, наконец, цикл завершается на пятой постпроблемной стадии, когда проблема попадает в «сумеречную зону», будучи теснимой другими поднимающимися проблемами. Тем не менее, какие-то первые результаты от попыток ее решения все же могут быть получены, да и «группа ее поддержки» может и не сложить оружия (Downs 1972: 38-50).

Другую, даже более развернутую, версию работы цикла формирования политической повестки дня предложили американские политологи Роджер Кобб и Чарльз Элдер (см. Cobb, Elder 1983). Прежде всего, они подчеркивают, что построение повестки дня представляет собой яркий случай субъективированного и идеологизированного процесса, где постепенно происходит преобразование социальной проблемы в партийно-политический проект. Возьмем, к примеру, проблему выплаты пособия по безработице. Эта хорошо всем известная проблема может быть интерпретирована различным, а тои прямо противоположным образом в результате применения разных идейных принципов и ценностных критериев социал-демократами, которые будут настаивать на увеличение социальных пособий, и консерваторами, которые, наоборот, потребуют их сокращения.

При всем этом развертывание общественной проблемы может иметь разные состояния или ступени. В качестве примера можно привести существующую практически во всех крупных городах мира проблему бездомных (или, как их называют в России, БОМЖей, то есть «лиц без определенного места жительства»). Алгоритм ее преодоления можно представить следующим образом: люди, спящие на улицах (исходный вопрос) - минимизация числа бездомных людей (проблема в повестке) - строительство муниципальных приютов для бездомных.

В итоге выделяются четыре основных этапа построения политической (или публичной) повестки. На первом этапе возникает так называемый частный вопрос, который видим лишь для группы более им затронутых людей. На втором этапе группы людей, пострадавших от строительства вблизи их домов линий электропередач (ЛЭП) подают иски в суды и организуют кампанию в СМИ, направленную против электрической корпорации и потворствующим ей городским органам власти. Здесь частный вопрос, который задевал каждого гражданина в отдельности, начинает трансформироваться в общественную проблему, поскольку вокруг последней образуется сообщество людей, выступающих ее «носителем». Но для того, чтобы проблема перешла на третью ступень продвижения, где она получает статус кандидата на «вопрос в повестку», инициативная группа должна привлечь внимание общества, то есть расширить ее социальный диапазон. И наконец, в четвертой фазе проблема наконец-таки попадает в публичную повестку дня, которая, в свою очередь, распадается на два состояния - «дискуссионную» («снизу») и «институциональную» («сверху») повестки.

Дискуссионная повестка выглядит более рыхлой, аморфной и абстрактной, так как в нее попадает множество проблем, обсуждаемых в СМИ и муссируемых общественным мнением от общенационального до локального уровня. А вот институциональная (или официальная) повестка представляет собой куда более конкретную субстанцию, функционально распределяя рассмотрение проблем по представительным, исполнительным и судебным органам государственной власти. Таким образом, поток проблем вначале попадает в повестку «снизу», а затем отфильтровывается в рамках государственных институтов, формирующих повестку дня «сверху». Конечно же, эта схема представляет собой лишь «идеальный тип» формирования демократической повестки, поскольку во многих странах мира ЛПР сразу строят повестку «сверху», не учитывая при этом повестки «снизу».

Несложно заметить, что центральное место в ходе построения публичной повестки занимает определение общественных проблем, требующих преодоления в процессе принятия государственных решений. Что же такое есть общественная (или общественно-политическая) проблема?

Американский политолог Дэвид Дери в специальной монографии «Определение проблемы в политическом анализе» (1984) характеризует общественно-политические проблемы (policy problems) как нереализованные потребности, ценности или возможности для позитивных изменений, которые могут быть достигнуты путем политических действий (см. Dery 1984).

Сам же термин «проблема» этимологически происходит от древнегреческого слова «problema», означавшего некоторую задачу или задание, то есть теоретический или практический вопрос, требующий исследования или разрешения (Словарь иностранных слов 1982: 400). В широком смысле этого слова можно сказать, что проблема выражает несоответствие фактической ситуации и желаемым ее состоянием. Исходя именно из этой идеи, ряд ученых несколько усложняет конструкцию определения проблем, замечая, что всякая общественная проблема находится в контексте проблемно-политической ситуации. Если первый феномен (проблема) представляет собой совокупность ментальных и концептуальных конструктов, то второй - его контекстуальную среду, совокупность внешних условий, которые в результате соприкосновения с ними вызывают неудовлетворенность, затруднения или ощущение непорядка (Dewey 1927 15-16).

Общественно-политическая проблема явно зависит от условий и акторов, места времени проявления, и поэтому не может быть определена однажды раз и навсегда, на все случаи жизни. Она может быть скорректирована и переформулирована основными игроками даже в ходе построения повестки дня, поскольку и у самих акторов изменяется время от времени политическая стратегия и тактика. По поводу характера понимания политической повестки канадский политолог Лесли Пал замечает, что оба аспекта разбираемого процесса - определение проблем и построение повестки - имеют субъективную нагрузку. И далее им делается следующий пессимистический вывод: «Нет пока такой формулы, согласно которой можно было бы заключить, когда та или иная ситуация и условия внезапно всеми воспримутся в качестве проблемы, и почему вдруг она становиться публичной, а затем выводится на уровень официальной политики» (Pal 1992: 119). По другому говоря, определение проблем носит открытый характер.

Действительно, практически увязать воедино все индивидуальные и групповые рефлексии по поводу публичной проблемы сделать или крайне трудно или просто невозможно. Но все же общественные проблемы требуют вразумительного определения, поскольку от этого зависят во многом способы и успех их решения. В чем же состоят те характеристики процесса определения проблем, которые следует учитывать для его оптимизации? Во-первых, определение проблемы имеет «объективированные» характеристики. Проблема должна получить общественное признание «снизу» и официальную поддержку «сверху», что требует, как правило, определенного согласования позиций и баланса сил. Для достижения подобного «объективированного» необходимого состояния надо иметь ряд предпосылок:

проблема должна быть артикулирована достаточно влиятельной группой интересов и поддержана общественным мнением;

проблема должна быть озвучена и распространена в средствах массовой коммуникации с тем, чтобы сделать информацию о ней доступной для населения;

проблема должна быть принята со стороны государственных органов власти и переформулирована в официальной плоскости;

проблема должна быть «решаемой», то есть иметь потенциальную перспективу на ее преодоление при помощи находящихся под контролем государственных органов ресурсов и времени, в рамках существующих норм и процедур.

Во-вторых, существует ряд «субъективированных» характеристик, которые связаны с ценностными ориентациями и идеологическими воззрениями, психологическими установками и социальными знаниями акторов, участвующих в определении общественно-политической проблемы. К числу «субъективированных» факторов, влияющих на формулирование проблемы, можно отнести следующие:

плюрализм субъективных видений и оценок характера проблемы, связанный с множественностью затронутых социальных групп, имеющих дифференцированные интересы и ценности;

доминирующую роль в официальной формулировке проблемы играют политическая элита, бизнес и СМИ, облекающие ее в выгодную для них форму;

эмоционально-психологическая окраска проблемы, которая может вызывать симпатию или антипатию, участие или отчуждение, беспокойство или равнодушие.

Итак, выдвижение и определение общественно-политических проблем происходит в результате комплексного сочетания «объективированных» и «субъективированных» параметров. В этом кроется определенный парадокс, когда то, что выдвигается как общественно-политическая проблема (загрязнение окружающей среды, выплата достойных социальных пособий, борьба с организованной преступностью и пр.) в одних странах и в определенные периоды, в других государствах в тоже самое время таковыми не является.

И все же вновь возникает вопрос, а от кого собственно зависит попадание (или непопадание) общественной проблемы в публичную повестку? Кто и как регулирует и контролирует процесс построения и удержания политической повестки? Эти вопросы были поставлены еще в 1960-80-е годы американскими политологами Питером Бахрахом и Мортоном Баратцем. Они разработали специальную концепцию «нерешений» (nondecisions), посредством которой ими была предпринята попытка дать интерпретацию процесса удержания повестки под контролем элитных группировок. Контроль за политической повесткой входит, по их мнению, в общий механизм государственного управления, представляя собой так называемое «второе лицо власти» (см. Bachrach, Barats 1963, 1986).

Правящая элита для контроля повестки применяет «средства, при помощи которых требования изменить сложившееся распределение благ и привилегий в данном сообществе могут быть задушены в зародыше, еще до того, как их попытаются озвучить, могут быть уничтожены на входе в систему принятия решений, ну, а если все это не удалось проделать, то эти же требования можно исказить или развалить во время реализации решения на завершающих стадиях политико-управленческого процесса» (Bachrach, Barats 1970: 44). Таким образом, некоторые серьезные общественные проблемы могут быть попросту говоря выброшены как из «системной», так и из «институциональной» повестки, как это было, например, на юге США в 1950-е годы, когда требования черных американцев в уравнивании прав с белыми гражданами страны игнорировались и не включались в официальную повестку.

Завоевание и удержание контроля над публичной повесткой выглядит вовсе не бесстрастным и рациональным перебором и фильтрование тех или иных проблем, встающих перед сообществом, а скорее предстает ареной острой и ожесточенной борьбы элитных и бюрократических группировок, политических партий и групп давления, а иногда объектом прямых действий рядовых граждан, как это было в России в начале 1990-х годов с референдумом и массовыми демонстрациями за отмену 6-й статьи Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС.

Конечно же, общественные проблемы, их формулирование и продвижение в публичную повестку весьма тесно связаны с интересами и целями основных политических акторов, дающих ей свою интерпретацию и планирующих свои способы ее решения в той или иной социальной ситуации. «Ситуация представляет собой некий фрагмент, выделенный в жизненном мире применительно к той или иной теме, - пишет по этому поводу выдающийся немецкий социолог и философ Юрген Хабермас.- Тема возникает в связи с интересами и целями участников действия; очерчивает релевантную область тематизируемых предметов. Индивидуальные планы действий акцентируют тему и определяют актуальную потребность во взаимопонимании, которая должна быть удовлетворена в ходе интерпретативной работы» (Хабермас 2001: 231).

Борьба за формулирование вопроса в повестку дня во многом связана с политическими конфликтами между заинтересованными игроками, которые должны в итоге нащупать «формулу согласования интересов», ложащуюся в основу совместной интерпретации общественной проблемы. Без подобных компромиссов или консенсусов публичную повестку построить крайне трудно, поскольку без этого содержание решения, в ходе его подготовки, принятия и осуществления может быть попросту искажено или развалено. О проходимости решения нужно помнить уже на ранней стадии формирования повестки.

Заключение

Подводя итоги необходимо отметить, что политическое решение является важнейшим видом управленческого решения. С проблемой принятия политического решения участники политических действий сталкиваются, когда оказываются перед необходимостью выбора оптимального варианта поведения (политического действия). Политическое решение это также технологическое преобразование политической власти в управление социальными процессами.

Политические решения выражаются в законах, постановлениях высших и местных органов власти, так же решениях политических партий и общественных организаций.

Процесс принятия политических решений представляет собой симбиоз рационально организованного взаимодействия структур и институтов власти, а также значительного субъективизма управляющих.

Библиография

1. Вилкас Э., Майминас Е. 1981. Решение: Теория, информация, моделирование. М.,

2. Дегтярев А.А.1998. Основы политической теории . М.

3. Дегтярев А.А. 2003. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений (111). - Полис, №3.

4. Ожегов С.И. Словарь pусского языка . М. 1973.

5. Хабермас Ю. 2001. Моральное сознание и коммуникативное действие. С-Пб.

6. Т.В.Шаулова «Полиитические игры в процессе принятия политических решений» 2005

7. Anderson J. 2003. Public Policymaking: An Introduction. Boston - New York.

8. Bachrach P., Barats M. 1963. Decisions and Non-Decisions: An Analytical Framework. - American Political Science Review. Vol.57;

9. Bachrach P., Barats M. 1986. Two Faces of Power. - Lukes S. (еd.). Power Oxford - Cambridge.

10. Bachrach P., Barats M. 1970. Power and Poverty. New York.

11. Bardach E. 2000. A Practical Guide for Policy Analysis: The Eightfold Path for More Effective Problem Solving. N.Y., L.,

12. Birkland T. 2001. An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and Models of Public Policy Making. N.Y; L.

13. Cobb R, Elder Ch. 1983. Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building. Baltimore.

14. Dery D. 1984.Problem Definition in Policy Analysis. Laurence.

15. Dewey J. 1927. The Public and Its Problems. Denver.

16. Downs A. Up and Down with Ecology: The Issue - Attention Cycle. 1972. - Public Interest, vol.32.

17. Dunn W. 1994. n. 2 nd ed. Englewood Cliffs.

18. Dunn W. 2004. Public Policy Analysis: An Introductio n. 3 rd ed. Upper Saddle River.

19. Jenkins W. 1978. Policy Analysis . Oxford.

20. Hogwood B., Gunn L. 1984. Policy Analysis for the Real World . Oxford.

21. Kelly R., Palumbo D. 1992. Theories of Policy Making. - Encyclopedia of Government and Politics. Vol. 2 (еd.) Hawkesworth M., Kogan M. L., N.Y.

22. Lasswell H. 1956. The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis. College Park.

23. Lindblom C., Woodhouse E. 1993. The Policy-Making Process. Englewood Cliffs.

24. Manheim G., Rich R. 1991. Empirical Political Analysis: Research

25. Methods in Political Science. New York.

27. Pal L. 1992. Public Policy Analysis: An Introduction. Scarborough.

28. Sabatier P. (еd.). 2001. Theories of Policy Process: Theoretical Lenses on Public Policy. Boulder.

29. Simon H. 1947. Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations. New York.

30. Teisman G. 2000. Models for Research into Decision-Making Process: On Phases, Streams and Decision Making Rounds // Public Administration , vol. 78, №4.

Подобные документы

Сущность, основные характеристики, структура и типология политического процесса. Режимы его существования и стадии формирования. Риск принятия политических решений. Утопия в политике. Уровень вовлеченности граждан в процесс политико-властных отношений.

реферат , добавлен 09.04.2015


Сокращение возможностей для открытой конкуренции в политической сфере. Тенденции поиска новых инструментов и технологий доступа к ресурсам. Технологии политического рейдерства и их систематизация. Принятие политических решений в нефтегазовом комплексе.

реферат , добавлен 27.04.2010


Сущность политических процессов. Формирование политических проблем и выдвижение их на авансцену. Принятие решений и структура политического процесса. Формирование в Беларуси представительной демократии. Формы рациональных политических действий.

реферат , добавлен 22.12.2010


Политическое решение: понятие, сущность, классификация, этапы и стили принятия руководителями. Аспекты оптимизации и правовое регулирование этого процесса. Принятие сложного политического решения на примере отставки первого Президента России Б.Н. Ельцина.

реферат , добавлен 05.06.2011


Политическая коммуникация и ее место в системе социально-политических наук. Политические коммуникации как средство достижения политических результатов. Стратегические политико-коммуникационные кампании. Формы политических коммуникаций с избирателями.

реферат , добавлен 29.04.2011


Структура, виды и функции политической системы. Методы принятия политических решений. Политическая пропаганда и манипулирование. Технологии манипулирования и информационного обмана. Сущность, значение и этапы возникновения политических конфликтов.

контрольная работа , добавлен 19.09.2010


Понятие и общая характеристика политического менеджмента. Политическая коммуникация как центральная часть политико-технологического процесса. Политическая культура, ее понятие, сущность, классификация и роль в жизни общества и политическом процессе.

курсовая работа , добавлен 25.12.2009


Политическая социализация: сущность, этапы, факторы. Особый политико-культурный процесс. Политическая символика как элемент политической социокультуры. Политическая коммуникация. Сознательное и целенаправленное внедрение политических ценностей, убеждений.

реферат , добавлен 27.03.2009


Структура политического процесса, виды социально-политических взаимодействий. Технологии политического манипулирования. Значение СМИ в политическом процессе. Политический кризис, его источники, фазы развития. Политические конфликты и пути их разрешения.

курсовая работа , добавлен 19.04.2017


Что представляет собой политика и политическая модернизация. Процесс принятия политических решений. Понятие функции и типология общественно-политических организаций и движений. Традиционные и новые общественные организации и массовые движения в Украине.

В современной научной литературе уже около трех десятилетий идет обсуждение вопроса о том, что представляет собой механизм принятия политических решений (МППР) и из каких компонентов он состоит (Й. Дрор, Ч. Линдблом, Г. Саймон, П. Сабатьер и др.). Но пожалуй лишь в настоящее время назрела потребность в построении адекватной модели механизма принятия решений, по своей остроте примерно подобная той ситуации, которая имела место в 1960-70-е годы при создании концепта политико-управленческого цикла, появившегося в качестве известной реакции на доминирование в специальной литературе «атеоретических» case studies. Поэтому перед нами возникает задача конструирования общей модели (метамодели) механизма принятия политических решений, которая позволила бы дать более или менее точное описание и глубокое объяснение способов его работы в отдельных государственных институтах.
Каким же условиям должна отвечать подобного рода модель? Во-первых, в рамках метамодели МППР требуется синтезировать сильные стороны различных методологических подходов. Например, попробовать соединить анализ макро- и микро- уровней ППР, т.е. политико-управленческих сетей агентов с их инкрементальными взаимодействиями, дополнив все это идеями групповой репрезентации, а также интегрировать принципы организационного холизма со стратегией и тактикой индивидуальной активности. Другими словами, следует построить некую «матрёшку», где формальная структура государственной организации дополнялась бы реальной борьбой индивидов и их различных группировок. Во-вторых, представляется необходимым сочетание учета рациональных, экстрарациональных, ценностных ориентиров и действия различных нормативных регулятивов (правовых и моральных, официальных и неофициальных). И, наконец, в-третьих, следует принять в расчет и сами способы целедостижения, включающие организационные формы и разнообразные процедуры, использование ресурсов и операций, методов и инструментов, также как и типы взаимодействий и коммуникаций между участниками принятия политических решений.
Исходя из обозначенных выше условий можнпо пытаться обрисовать контур структуры и компонентов таксономической метамодели механизма принятия политических решений. Представлена она может быть следующим образом (См.Таблица).
Социально-целеполагательный субкомплекс МППР обеспечивает функции целедостижения и отвечает за определение «формулы интересов» агентов, учет совокупности факторов контекста, и, в итоге, формирование «древа целей» публичного решения. Он включает в себя агенто-сетевой (агентономический) и контекстуально-целевой (телеономический) модули. Разбор практически всякого социально- политического механизма начинается с анализа составляющего его агентов (или участников): индивидов и групп. Для того, чтобы определить «древо целей» того или иного публично-государственного решения необходимо выяснить «формулу интересов» основных его участников, их общие стратегии, затем учесть информацию о факторах и контексте проблемной ситуации, а в итоге сформулировать общественную проблему, которую необходимо решить в рамках того или иного административного или законодательного акта. Первый, агенто-сетевой, модуль включает в себя разбор политико-управленческих сетей публичных решений в самом широком смысле, который предполагает анализ не только лиц, их принимающих (политики и высшие администраторы) и исполняющих (чиновники госаппарата), или лиц, оказывающих влияние на ЛПР (активисты группы давления и политических партий), что попадает в сферу внимания политико-акторного субмодуля, но и интересов рядовых граждан, выступающих в качестве как адресных групп, так и индивидуальных потребителей результатов тех или иных актов, что, в свою очередь, служит предметом для социально-адресатного субмодуля.
Не менее важное место в социально - целеполагательном субкомплексе МППР занимает телеономический модуль, в свою очередь состоящий из контекстуально- факторного и проблемно-целевого субмодулей. Функциональным предназначением данного модуля в конечном счете является разработка «древа целей», входящих в состав каждого публичного решения. В чем же состоит роль каждой из указанных пар субмодулей? Всякий принимаемый политиками государственный акт разрабатывается и осуществляется в контексте определенной социальной, экономической и политической ситуации, то есть воздействия на всех агентов комплекса факторов внешней и внутренней среды, информация о характере и содержании которых подлежит учету в границах контекстуально-факторного субмодуля. Но кроме учета факторов среды, для определения целей решения требуется характеристика объекта регулирования и формулировка общественной проблемы, которая будет преодолеваться в ходе принятия и реализации публичного акта (проблемно-целевой субмодуль).
Следующий, ориентационно-регулятивный, субкомплекс МППР состоит из когнитивно-перцептивного (эпистемологического) и ценностно-регулятивного (аксиологического) модулей. Результаты многочисленных исследований хода принятия публичных решений (Р. Аксельрод, А. Джордж, И. Янис) показывают существенную роль знаний и ценностей, представлений и норм в поведении политических акторов. С одной стороны, лица, участвующие в принятии и осуществлении политических решений, обладают определенными ориентирами и когнитивными стилями, которые складываются из множества разнородных элементов. Среди наиболее важных из этих ориентиров (в совокупности они представляют собой своеобразную «навигационную систему», которая ограничивает диапазон поведения политических игроков): рациональные принципы эффективности и результативности, обеспечивающие оптимизацию решения, и экстрарациональные коды, включающие чувства и восприятия, верования и представления. С другой стороны, в качестве ориентиров выступают и оценочные критерии (например, справедливость и правомочность), в основании которых находится совокупность доминирующих в обществе ценностей, также как к регулятивам относят официальные и неофициальные, «писанные» и «неписаные» правила, т.е. правовые, этические и собственно политические нормы, применяемые в процессе принятия государственных решений.
Наконец, завершающий, организационно-инструментальный, субкомплекс МППР , в состав которого входят как организационно-ресурсный (тектологический), так и инструментально-коммуникативный (праксиологический) модули. Роль данного блока общего механизма состоит в обеспечении хода продвижения публичных решений в различных эвеньях политико-управленческого цикла. Во-первых, поступательное продвижение решения базируется на выстроенной системе организационных форм и технологических процедур, сопровождающих его по всёму пути прохождения. Во-вторых, именно в этот блок попадает совокупность ресурсов различного типа (от финансовых до информационных), подлежащих мобилизации для обеспечения процесса ППР. В-третьих, с тем, чтобы обеспечить адекватность достижения заданных в проекте публичного решения целей и задач, в содержание последнего субкомплекса включено использование различных алгоритмов операций и методов публичной политики. И, в-четвертых, сюда же надо добавить учёт тех или иных комбинаций взаимодействий и типов коммуникаций, складывающихся между основными агентами ППР. Таким образом, если в итоге соединить воедино все блоки предложенной конструкции, то это позволит хотя бы в первом приближении очертить общую картину столь сверхсложного для анализа феномена, каковым является МППР.