Механизм принятия политических решений: опыт теоретической реконструкции. Теоретические предпосылки конструирования цикло-сетевой модели принятия политических решений

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

МИНИСТЕРСТВО ПРОСВЕЩЕНИЯ, МОЛОДЕЖИ И СПОРТА

РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКИХ НАУК И МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

КАФЕДРА МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ, ПОЛИТИЧЕСКИХ НАУК И ПРАВА

Курсовая работа

Политико-процессуальный подход в п роцесс е принятия и осуществления полити чес ких решений

студента VI курса Евманенко Е.

специальность «Международные Отношения»

Руководитель Заведующий кафедрой

Международных отношений

Лектор ИПИМО, магистр Липчан С.

Кишинев 2007

Введение

1.Понятие политического решения

2.Политико-процессуальный подход

3.Основные ступени цикла принятия политических решений

3.1 Дисциплинарные варианты выделения фаз процесса принятия управленческих решений

3.2 Логика функционирования и этапы анализа политического процесса

3.3 Пятифазовая модель

4.Начало работы цикла ППР

Заключение

Библиография

Введение

В науке общепринято считать, и это подтверждается самой политической практикой, что принятие и исполнение политических решений является важным элементом политического процесса, с помощью которого обеспечивается взаимодействие управляемых и управляющих.

Как показал опыт, командно-административный порядок принятия и исполнения политических решений имел отрицательное воздействие на общество, последствия которого более чем очевидны. Одной из характерных черт принятия политических решений в тоталитарной системе была практически полная безответственность лиц их принимавших перед обществом, что во многом повлияло на степень эффективности данных решений.

В современных условиях реформирования постсоветского общества и государств, разделения властей как по вертикали, так и по горизонтали, становится актуальной демократизация процедур подготовки и принятия политического решения, анализ их на конфликтогенность, возможность их своевременной корректировки.

Перед действующим политиком и практикующим аналитиком встает немало сложных вопросов, многие из которых связаны с выяснением целостного алгоритма работы в процессе подготовки, принятия и осуществления решений. Существует ли какая-то общая логика в процессах работы политиков и администраторов? Можно ли построить некий «универсальный алгоритм», описывающий циклы принятия решений и аналитической работы? Имеются ли какие-то взаимосвязи между алгоритмами работы политиков и аналитиков, с одной стороны, и собственно циклом реального политического процесса, - с другой? На эти поставленные выше вопросы следует попытаться дать ответы. Цель данной работы заключается в том, чтобы разобраться в сложном процессе подготовки, принятия, реализации политических решений, а также рассмотреть многочисленные условия и факторы, влияющие на этот процесс, влияние самих решений на жизнь общества.

Прежде всего следует разобрать вопрос о динамическом цикле принятия решений в публично-государственной политике, от выяснения которого зависят ответы на все прочие вопросы. Этот вопрос имеет как теоретико-методологическое, так и практически-политическое значение. С одной стороны, ответ на него дает возможность четко описывать политико-управленческие события, систематизировать большой объем эмпирической информации, касающейся процессов принятия решений в различных органах государственной власти. С другой стороны, постановка и разбор данного вопроса позволит оптимизировать некоторые процессы управленческой деятельности, повысить уровень их практической эффективности и результативности. Следовательно, отсюда в свою очередь вытекает задача смоделировать так называемый «политико-управленческий цикл» (policy cycle), в котором будут выражены наиболее общие характеристики и основные фазы, объединяющие процессы принятия решений в разных государственных органах.

1. Понятие политического решения

В специальной литературе можно встретить различные трактовки термина "решение". Решение понимается и как процесс, и как акт выбора, и как результат выбора. Неоднозначность трактовки объясняется тем, что каждый раз в это понятие вкладывается смысл, соответствующий конкретному направлению исследований.

Решение проблемы есть процесс поэтапного установления приоритетов. В связи с этим уместно говорить об этапах подготовки, принятия и реализации решения. Решение как результат выбора представляет собой предписание к действию, анализ альтернатив. Решение подразумевает систему дележей, обладающую в совокупности своего рода уравновешенностью, или устойчивостью.

Анализ различных подходов к определению категории "решение" позволяет выделить то общее, что присуще различным дефинициям и характеризует сущностные черты понятия, а также предложить следующее определение: политическое решение - это процесс и результат выбора определенного политического действия, осуществляемый субъектом политики с целью достижения, использования и удержания власти. Иными словами, политическое решение - это процесс и результат выбора цели и способа ее достижения.

Процесс принятия политических решений протекает в рамках механизма, который складывается в политической системе, и включает в себя: систему субъектов, принимающих решения; систему законодательных норм и ограничений, на базе которых они принимаются; функциональные связи между субъектами решения; систему обеспечения информацией; технологию принятия решения. Таким образом, о решении можно говорить как об устойчивой норме поведения.

Технологическую модель принятия политического решения можно представить как:

1) проблемная ситуация

2) формулировка проблемы

3) постановка цели

4) поиск альтернатив

5) выбор критерия

6) оценка альтернатив

7) принятие решения

8) реализация решения

9) оценка результатов

Понятно, что технологический (процессуальный) анализ любого решения, взятого в отдельности, каким бы содержательным и детальным он ни был, является условным и выступает как допустимая абстракция. Поэтому предложенная схема отражает процесс принятия политического решения в упрощенном виде, в действительности же он более сложен и не всегда выполняется согласно схеме. Реально взятый в качестве компонента деятельности любой процесс решения развертывается наряду с другими, подчас многими, "параллельными" решениями. Деятельность задает своим содержанием как бы многомерное "пространство" решений. Тем не менее, в технологии принятия решения можно выделить два вида деятельности: аналитическую, когда на основе многофакторного анализа исследуется ситуация, формулируются альтернативы, готовятся проекты и собственно политическая деятельность, когда согласно определенной процедуре происходит выбор и принимается решение в качестве постановления, указа, распоряжения, закона, просто волеизъявления.

Анализ механизма принятия политических решений позволяет классифицировать политические решения по различным основаниям. В частности, участники политического процесса могут принимать решения двоякого рода:

· собственно политические, касающиеся политической сферы жизни общества в точном смысле слова (устройство власти, организация управления, закон о политических партиях, о выборах, политический выбор гражданина и др.);

· определяющие развитие основных сфер общественной жизни и по своей значимости явно политические о социальном страховании, о налогообложении и др.).

Политическое решение в "чистом" виде - это:

· закон, принятый представительным органом власти или всенародным голосованием;

· постановление органов исполнительной власти,

· указ главы государства;

· решение высшего органа политической партии (программа, устав, политическое заявление);

· политический выбор гражданина.

2. Политико-процессуальный подход

В современных политико-управленческих науках проблематике цикла принятия решений уделялось внимание многими более или менее известными авторами, от Г. Саймона и Г. Лассуэлла до Дж. Андерсона и У. Данна (См. Simon 1947; Lasswell 1956; Anderson 2003; Dunn 2004). Но перед тем как заняться поиском и обоснованием действенной циклической модели процесса принятия решений, требуется дать хотя бы рабочее определение искомому понятию. В «Энциклопедии управления и политики» (1992) под «политико-управленческим циклом (policy cycle) понимается аналитический прием (analytical device), при помощи которого обозначаются в большей мере ключевые точки, где происходит разработка важнейших публичных решений, чем дается некое универсальное описание самих конкретных процессов политического управления» (Kelly, Palumbo 1992:651-652).

Другие ученые дают более амбициозную трактовку значения политико-управленческого цикла, считая его серьезной концептуальной конструкцией (см. May, Wildavsky (еd.) 1978; Anderson 2003). В силу достаточно большого разброса позиций по вопросу о роли и значении модели политико-управленческого цикла в теории и практике принятия решений стоит более подробно остановиться на содержании этой концепции, а также на выяснении ее сильных и слабых сторон.(см. Дегтярёв 2003: 157-159)

Вначале остановимся на сильных сторонах процессуально-циклической метамодели. Профессор Университета Техаса Джеймс Андерсон выделяет пять основных преимуществ концепции политико-управленческого цикла по сравнению с другими аналитическими конструкциями (Anderson 2003:29-30). Во-первых, в рамках процессуально-циклического подхода (policy process / policy cycle approach) внимание концентрируется на динамике поведения официальных лиц и органов, которые принимают политические решения, а также на факторах, которые воздействуют и обуславливают акции лиц принимающих решения (ЛПР). Политологи, придерживающиеся подобного подхода, должны ответить на вопросы о ролях и функциях отдельных акторов, участвующих в принятии публичных решений, и значении факторов внешней среды, оказывающих влияние на последние.

Во-вторых, предложенная модель включает в себя внутренние фазы процесса, которые выражают разные виды политической активности и предполагают способы сопряжения между ними. Конечно же, довольно часто в реальной публично-государственной политике деятельность акторов, выполняющих свои функции на разных фазах политико-управленческого цикла, переплетается и пересекается между собой (как это происходит, скажем с Минфином на различных стадиях подготовки, утверждения и исполнения бюджетного решения). Но даже в этом случае разграничение политико-управленческой деятельности по функционально-ролевым задачам отдельных фаз циклического процесса открывает достаточно широкие эвристические возможности.

В-третьих, политико-процессуальный подход оказывается достаточно гибким в анализе, предоставляя широкие возможности для его дополнения и совершенствования. Прежде всего, это выражается в том, что в случае, если в исследовании появляется нужда в более подробной и детальной характеристике «стандартных» фаз политико-управленческого цикла, то исследователь может прибавить к последним дополнительные фазы. Например, в ряде случаев можно было бы дополнительно выделить особую фазу ресурсной поддержки решения (или его «бюджетирования»).

В-четвертых, к достоинствам указанного подхода относится и то, что он позволяет увидеть политико-управленческий процесс скорее с точки зрения его комплексной динамики и развития, чем лишь только в статическом и структурном разрезе. С одной стороны, это открывает возможность осмыслить эволюцию той или иной государственной политики, и также понять причины и предпосылки продвижения политического решения от фазы к фазе.

С другой стороны, данный подход обеспечивает политологов знаниями о взаимоотношениях и интеракциях между государственными и негосударственными агентами (чиновниками и группами давления, судьями и депутатами, партиями и выборными администраторами), участвующими в ходе принятия публичных решений с учетом господствующих норм и процедур. При этом появляются условия для выяснения вопроса о том, каким образом, к примеру, действия и взаимодействия заинтересованных в принятии решения политических акторов, предпринятые ими на фазе подготовки альтернативных вариантов, могут повлиять на ход реализации того или иного государственного нормативного акта.

И, наконец, в-пятых, процессуально-стадиальный подход не страдает какой-либо социокультурной запрограммированностью или национальной уникальностью. Он абсолютно «космополитичен» и может быть использован при изучении системы принятия политических решений (ППР) в любой стране мира. Естественно, что общий формат данного подхода должен быть наполнен национальным содержанием, отражающим специфику политической системы и правовых норм, культуры и психологии, институциональной организации и социально-экономической среды той или иной страны

Наряду с «сильными» сторонами концептуальной модели политико-управленческого цикла здесь же обнаруживается и целый ряд «слабых» мест (см. Lindblom, Woodhouse 1993; Teisman 2000; Sabatier P. (еd.). 2001). Во-первых, политико-управленческий процесс в рамках демократической системы разделения властей оказывается более комплексным феноменом, чем некая «линейная» или «круговая» циркуляция. Ведь принятие бюджетного решения в государственной организации, в которую входят тысячи подразделений и работают миллионы людей, на деле представляет гораздо более сложное дело, чем пошаговое принятие тем или иным отдельным человеком решения о том, как распорядиться своими собственными деньгами.

По другому говоря, в реальной жизни принятие публичных решений редко выглядит как четко последовательный и согласованный переход от «низших» фаз к «высшим». Чаще всего политико-управленческий процесс выглядит, проводя аналогию с физикой, не в виде «последовательного», а в виде «параллельного» соединения проводников (то есть фаз), где может происходить и возвратное движение (к примеру, возвращение закона в парламент президентом, использующим процедуру вето).

Во-вторых, на разных фазах продвижения публичного решения в процесс включаются различные государственные органы и группы заинтересованных людей (депутатов, чиновников, лоббистов и др.). Получается, что принятие государственных решений это даже не такой «монолитный», как в корпоративных структурах, процесс, где топ-менеджеры и рядовые исполнители работают в «едином порыве», продвигая в жизнь общекорпоративную стратегию. В государственных структурах продвижение решений выглядит скорее как конкуренция группировок с разнонаправленными интересами, преследующих зачастую весьма отличные друг от друга цели. В силу этого обстоятельства содержание первоначально сформулированного решения может многократно корректироваться, а иногда и полностью меняться, при переходе от фазы к фазе, в зависимости от того, «чья возьмет», то есть от соотношения сил между разными социально-политическими группировками.

И, в-третьих, к недостаткам фазово-циклической модели можно отнести ее не слишком высокий объяснительный потенциал. Она выглядит скорее инструментом, способствующим упорядочиванию многообразно эмпирической информации о ППР, чем глубокой теоретической конструкцией, вскрывающей внутренние связи, тенденции и зависимости, которые действуют внутри комплексных феноменов, то есть систем принятия публичных решений. В итоге можно сделать предварительное заключение, что модель политико-управленческого цикла вполне можно использовать в качестве достаточно общей логической основы при анализе процесса принятия государственных решений, учитывая при этом ограниченные пределы ее эвристического потенциала.

3 . Основные ступени цикла принятия политических решений

Следующий вопрос, который встает перед нами, связан уже с определением критериев разграничения политико-управленческого процесса на фазы (стадии или этапы). Ведь в существующей специальной литературе разброс мнений по поводу оснований выделения фаз и их количества довольно широк: разными учеными предлагаются спектры, начиная от 2-3 этапов и заканчивая более полутора десятками фаз. На сегодняшний день имеется немало подходов к моделированию политико-управленческого цикла и вычленению в границах некоей родовой динамической метамодели различных видовых «субмоделей» и «субфаз» (см. Birkland 2001).

В большинстве случаев число выделяемых отдельными авторами фаз зависит от степени дробности политико-управленческих функций, закрепляемых ими за этими фазами. К примеру, если в одних вариантах «периодизации» политико-управленческого процесса за ступенью формирования проекта решения закрепляется лишь три функции (и, соответственно, фазы) - формулирования повестки дня, подготовки альтернативных вариантов, и утверждения решения (Дж. Андерсон, У. Данн), то иными авторами эта же крупная задача разбивается уже на шесть функций (этапов): решение принимать решение; решение, как принимать решение; определение вопроса; прогнозирование; выдвижение целей и приоритетов; и, наконец, анализ альтернатив (Б. Хогвуд, Л. Ганн).

При этом практически все ученые, использующие циклическую модель, признают правильность самого общего основания выделения ее фаз (или стадий, этапов). А именно, согласны с базовым критерием, предложенным впервые Г. Лассуэллом еще в 1950-е годы, который сводится к закреплению за каждой фазой процесса ее определенного функционального предназначения политико-управленческой деятельности (см. Lasswell 1956).

3.1 Дисциплинарные варианты выделения фаз процесса принятия управленческих решений

В то же время имеется еще одна проблема, обусловленная дисциплинарными измерениями в анализе процесса принятия решений. Последний по разному представляется в рамках различных социальных наук. Например, политологами процесс ППР часто определяется как комплексная политическая деятельность различных акторов по поэтапному решению общественных проблем и достижению публичных целей. «Политико-управленческий процесс, - подчеркивают Дж. Мангейм и Р. Рич, - это комплексная совокупность событий, определяющая то, какие действия предпримет правительство и какое воздействие эти мероприятия окажут на социальную среду» (Manheim, Rich 1991: 349).

А вот в трудах специалистов по публичному праву, психологии организации, социологии и экономике управления мы обнаруживаем также рационализированные алгоритмы фаз и операций, только связанные с выделением совершенно разных измерений анализа, и, соответственно, разных функциональных задач и этапов в процессе принятия решений. Юристы и психологи, управленцы и политологи по разному видят процесс ППР и выделяют в нем разные этапы (см. таблицу 1).

Таблица 1. Дисциплинарные варианты выделения фаз процесса принятия управленческих решений

Несмотря на некоторые пересечения и сходства предложенных представителями различных цехов обществознания схем процесса принятия решений, возникает вопрос об их сопряжении в единой многомерной модели. В перспективе нужно направить многие усилия для синтезирования различных дисциплинарных подходов. Кстати, на феномен «распадания» процесса принятия решения на различные измерения ученые обратили внимание еще в 1980-е годы. В частности, отечественные специалисты по экономической политике Э. Вилкас и Е. Майминас выделили три «параллельно» идущих (в одном общем процессе) субпроцесса (и соответственно «субмодели») принятия решений: 1) организационный, где этапы различаются по организации работы; 2) информационный, где этапы отличаются по анализу и обработке информации, и 3) технологический, в котором этапы образуются для группировки сходных и однородных процедур и операций (см. Вилкас, Майминас 1981).

Из этого вытекает весьма важный для моделирования процессов принятия политических решений вывод. Исходя из указанных выше трех основных измерений механизма принятия решений, в общем процессе ППР можно, в свою очередь, выделить три субцикла (каждому из которых повышенное внимание уделяют те или иные упомянутые социальные науки): 1) процесс согласования интересов и выработки их агентами «древа целей»; 2) процесс переработки информации и ее оценки с точки зрения основных ориентиров, и 3) процесс применения инструментов и процедур, обеспечивающих продвижение публичных решений.

3.2 Логика функционирования и этапы анализа политического процесса

Из предыдущего рассуждения вытекает, что такому комплексному процессу, каким предстает принятие политических решений, должна соответствовать и достаточно многомерная логика его анализа. И действительно, при исследовании этого комплексного феномена можно обнаружить идущие на параллельных курсах четыре «политических логики». Во-первых, это «объективированная» логика самого политического процесса (описанная Д. Истоном и Г. Алмондом). Во-вторых, это «субъективированная» логика управления этим политическим процессом (например, описанная Андерсоном). В-третьих, это прескриптивная логика прикладного политического анализа (описанная, к примеру, Данном). И, наконец, в-четвертых, это общая логика познания и научного исследования политического процесса (описанная Мангеймом и Ричем) (см. таблицу 2).

Таблица 2. Логика функционирования и этапы анализа политического процесса

Между указанными «политическими логиками» имеются определенные взаимосвязи и взаимозависимости. На противоположных полюсах находятся «онтологический» и «эпистемологический» циклы политики, то есть логика собственно политического процесса, функционирования политической системы (включающая в себя стихийные и сознательные детерминанты), и общая логика познания этого процесса, которая используется во всех исследовательских проектах, будь то фундаментальные или прикладные.

Эти две базовые «политические логики» образуют своего рода систему координат для управленческой и аналитической деятельности в рамках политического процесса, которые в известном плане носят «производный характер» от первых двух циклов. Правда, степень детерминации их базовыми логиками будет различной. Если логика политико-управленческого процесса принятия решений в большей степени обусловлена общим циклом функционирования политической системы, то логика работы аналитика и прикладного анализа в значительной мере задается общей схемой рационально-интеллектуальной деятельности и исследовательской программатики.

Между логикой политической борьбы и логикой ее рационализации в ходе политического управления постоянно возникают противоречия, которые пытаются разрешить политические аналитики. Ч. Линдблом, одним из первых обративший внимание на эту коллизию между рациональной оптимизацией и конфликтом заинтересованных акторов, назвал этот парадокс «противостоянием аналитики и политики» (analysis versus politics) (см. Lindblom, Woodhouse 1993).

3.3 Пятифазовая модель

Теперь уже можно перейти к последовательному и детальному рассмотрению двух, наиболее важных для избранного предмета исследования, циклов (или «политических логик»), а именно, политико-управленческого процесса, связанного с принятием публичных решений, и процесса аналитической работы, связанного с проведением сопровождающих решение прикладных разработок. Эти два процесса находятся в самой тесной взаимозависимости, хотя «ведущей» в ней стороной следует все же назвать принятие публичных решений, тогда как прикладной политический анализ играет роль стороны «ведомой», обеспечивающей и обслуживающей практическую политику. Многие специалисты по политическому анализу обосновывают положение о релевантности этапов аналитической работы основным фазам цикла принятия решений (cм. Bardach 2000: 1-46; Dunn 2004: 55-58). Другими словами, аналитик часто опережает и сопровождает решение, принимаемое политиком.

Одной из наиболее проработанных версий политико-управленческого цикла (ПУЦ) является «пятичленная» (то есть пятифазовая) модель, за последние четверть века достаточно обстоятельно разобранная в трудах американских политологов Андерсона и Данна. За каждой выделенной фазой, в соответствии с ранее оговоренным критерием их вычленения, закрепляется достаточно самостоятельное функциональное предназначение и отдельный вид политико-управленческой деятельности, начиная от инициирования публичного решения и построения повестки дня до завершения цикла продвижения решения и оценки его результатов и последствий (cм. Dunn 1994; Дегтярев 1998; Anderson 2003) (таблица 3).

Таблица 3. Основные фазы политико-управленческого процесса принятия решений

Нельзя не отметить, что в последних изданиях своих работ авторы «классической пятичленки» стремятся несколько расширить диапазон обобщающей метамодели цикла принятия решений, снабдив ее дополнительными фазами «адаптации» (адаптивного обеспечения условий прохождения), «преемственной корректировки» (перенастройки на решение сходных проблем) и «терминации» (то есть собственно завершения полного цикла (Dunn 2004: 45). Это лишний раз говорит о том, что рассмотренная базовая метамодель носит пока еще открытый характер. После того, как выделены основные ступени цикла принятия политических решений, следует остановиться подробнее на характеристике начальной фазы его работы.

4. Начало работы цикла ППР

В самом начале изучения процесса принятия решений перед аналитиком встает несколько серьезных вопросов. Где находится «начало» решения и кто дает ему «первотолчок»? Да, и как вообще, можно определить «начало» и «конец» в круговом цикле, поскольку, как известно, «у кольца начала нет и нет конца». Именно по этому поводу Мангейм и Рич замечают, что «политический курс, который можно изобразить в виде замкнутого круга, не имеет четкого начала или конца» (Manheim, Rich 1991: 349).

И все же что-то или кто-то инициирует старт подготовки и принятия тех или иных решений. Кто или что? Давление общественного мнения или агрессивная кампания в СМК, многотысячные демонстрации и митинги у стен правительственных зданий или обращение ряда политических партий? А может быть настойчивые рекомендации мудрых советников или тихий шепот жены лица, принимающего стратегическое решение? Или же то, что, к сожалению, становится модой в российской политике: «проплата» заинтересованными в решении проблемы олигархами круглой суммы какой-то части депутатского корпуса. Все приведенные версии инициаторов и инициатив внесения общественной проблемы в публичную повестку дня достаточно часто встречаются в современной политике. Но, чтобы понять их природу, нужно остановиться на самом инициировании политического решения при построении публичной повестки.

Следует сразу отметить, что немало авторов вместо одной крупной фазы построения публичной повестки выделяют два-три еще более дробных этапа. Например, Р. Келли и Д. Паламбо разграничивают этапы формирования повестки и определения проблем (Kelly, Palumbo 1992: 651), а Дж. Мангейм и Р. Рич выделяют этапы генерации требований (факторы и условия, влияющие на правительство), артикуляции и агрегирования (проекты решения проблем, объединяющие людей), и, наконец, собственно разработки повестки (рассмотрение проблем на официальном уровне) (Manheim, Rich 1991: 350). В подобном же духе детализации процесса формирования повестки дня работают Б. Хогвуд и Б. Ганн, разбивающие ее на три специальных, относительно самостоятельных фазы: 1) «выявления (или поиска) проблемы» (решение на принятие решения); 2) «селекции» (или препарирования) проблемы (решения, какое надо принимать решение), и, далее 3) «определения» проблемы (Hogwood, Gunn 1984: 7-8). Несколько иная терминология предлагается другим англичанином У. Дженкинсом, который закрепляет формирование политического курса за тремя этапами - его инициирование; переработка необходимой информации, и завершающего этот субцикл этапа рассмотрения путей решения проблемы (см. Jenkins 1978).

Из этого перечня в чем-то схожих позиций ряда специалистов вытекает идея интерпретации фазы формирования политической повестки как некоего субпроцесса, в свою очередь, распадающегося на целый ряд относительно автономных субфаз. Первое, что бросается в глаза, это то, что формирование публичной повестки дня выглядит как процесс продвижения того или иного общественного вопроса в плоскость официального его признания, рассмотрения и обсуждения. Попытаемся выработать более или менее четкую дефиницию этого понятия. В «Словаре русского языка» слову «повестка» (повестка дня) придается два основных значения: во-первых, письменное официальное извещение с вызовом, приглашением куда-нибудь (в суд или на заседание) и, во-вторых, перечень вопросов, подлежащих обсуждению на заседании (Ожегов 1973: 484).

Имеется и еще один дополнительный смысл «повестки дня» как совокупности актуальных и своевременных вопросов и дел. «Политическая повестка дня, - отмечает Андерсон,- образуется из требований, которые политики выбирают сами, чувствуя необходимость реагировать на них в определенное время, или хотя бы демонстрировать вид их рассмотрения, при том, что это особые политические требования, отличные от рядовых запросов» (Anderson 2003: 85). Действительно, политики и администраторы, контролирующие официальную повестку, всегда ограничены некоторыми целями и приоритетами, ресурсами и временем, а также давлением различных групп интересов и воздействием общественного мнения в целом.

Итак, политическая повестка дня представляет собой совокупность актуальных социальных проблем, отражающих потребности общества в целом или требования отдельных групп интересов, и на которые политики и администраторы готовы и способны реагировать, принимать решения и предпринимать действия.

После того, как понятие политической повестки получило рабочее определение, встают и другие вопросы. Почему и как одни общественные проблемы попадают в поле зрения официальной повестки, тогда как другие не подбираются к ней ближе, чем на «пушечный выстрел»? Через какие этапы проходят те или иные вопросы, чтобы попасть в публичный фокус повестки?

В начале 1970-х годов известный американский политолог Энтони Даунс провел исследование так называемого «цикла поддержания внимания к вопросу» (issue-attention cycle) в американской экологической политике, в итоге которого им было выделено пять основных стадий в рамках подобного процесса. Во-первых, это предпроблемная стадия, когда проблема уже имееттся в наличии, но не привлекает пока общественного интереса. Ею занимаются лишь отдельные эксперты и группы интересов. Во-вторых, наступает этап «тревожного открытия и эйфорического энтузиазма». Что-то вызывает в обществе всеобщий интерес к существующей проблеме и требуется найти быстрое ее решение, правда, не за счет слишком серьезных перемен внутри общества.

В-третьих, за этим приходит стадия осознания «цены прогресса», то есть слишком скорого решения выдвинутой проблемы. Население понимает, что решение проблемы требует слишком высоких затрат. Например, быстрое решение проблемы окружающей среды в мегаполисе требует жестких параметров качества горючего от производителей нефтепродуктов, сокращение автомобилепотоков в центре города, да и собственно усиления контроля за индивидуальными автомобилями с точки зрения исправности двигателей внутреннего сгорания. Нельзя забывать также и производящие автомобили крупные концерны. Цена экологической проблемы оказывается для очень многих непомерной.

Подходит четвертый этап, на котором общественный интерес к этой проблеме ослабевает. Здесь, правда, существует возможность редуцирования и переформулирования проблемы с учетом затронутых множественных интересов. И вот, наконец, цикл завершается на пятой постпроблемной стадии, когда проблема попадает в «сумеречную зону», будучи теснимой другими поднимающимися проблемами. Тем не менее, какие-то первые результаты от попыток ее решения все же могут быть получены, да и «группа ее поддержки» может и не сложить оружия (Downs 1972: 38-50).

Другую, даже более развернутую, версию работы цикла формирования политической повестки дня предложили американские политологи Роджер Кобб и Чарльз Элдер (см. Cobb, Elder 1983). Прежде всего, они подчеркивают, что построение повестки дня представляет собой яркий случай субъективированного и идеологизированного процесса, где постепенно происходит преобразование социальной проблемы в партийно-политический проект. Возьмем, к примеру, проблему выплаты пособия по безработице. Эта хорошо всем известная проблема может быть интерпретирована различным, а тои прямо противоположным образом в результате применения разных идейных принципов и ценностных критериев социал-демократами, которые будут настаивать на увеличение социальных пособий, и консерваторами, которые, наоборот, потребуют их сокращения.

При всем этом развертывание общественной проблемы может иметь разные состояния или ступени. В качестве примера можно привести существующую практически во всех крупных городах мира проблему бездомных (или, как их называют в России, БОМЖей, то есть «лиц без определенного места жительства»). Алгоритм ее преодоления можно представить следующим образом: люди, спящие на улицах (исходный вопрос) - минимизация числа бездомных людей (проблема в повестке) - строительство муниципальных приютов для бездомных.

В итоге выделяются четыре основных этапа построения политической (или публичной) повестки. На первом этапе возникает так называемый частный вопрос, который видим лишь для группы более им затронутых людей. На втором этапе группы людей, пострадавших от строительства вблизи их домов линий электропередач (ЛЭП) подают иски в суды и организуют кампанию в СМИ, направленную против электрической корпорации и потворствующим ей городским органам власти. Здесь частный вопрос, который задевал каждого гражданина в отдельности, начинает трансформироваться в общественную проблему, поскольку вокруг последней образуется сообщество людей, выступающих ее «носителем». Но для того, чтобы проблема перешла на третью ступень продвижения, где она получает статус кандидата на «вопрос в повестку», инициативная группа должна привлечь внимание общества, то есть расширить ее социальный диапазон. И наконец, в четвертой фазе проблема наконец-таки попадает в публичную повестку дня, которая, в свою очередь, распадается на два состояния - «дискуссионную» («снизу») и «институциональную» («сверху») повестки.

Дискуссионная повестка выглядит более рыхлой, аморфной и абстрактной, так как в нее попадает множество проблем, обсуждаемых в СМИ и муссируемых общественным мнением от общенационального до локального уровня. А вот институциональная (или официальная) повестка представляет собой куда более конкретную субстанцию, функционально распределяя рассмотрение проблем по представительным, исполнительным и судебным органам государственной власти. Таким образом, поток проблем вначале попадает в повестку «снизу», а затем отфильтровывается в рамках государственных институтов, формирующих повестку дня «сверху». Конечно же, эта схема представляет собой лишь «идеальный тип» формирования демократической повестки, поскольку во многих странах мира ЛПР сразу строят повестку «сверху», не учитывая при этом повестки «снизу».

Несложно заметить, что центральное место в ходе построения публичной повестки занимает определение общественных проблем, требующих преодоления в процессе принятия государственных решений. Что же такое есть общественная (или общественно-политическая) проблема?

Американский политолог Дэвид Дери в специальной монографии «Определение проблемы в политическом анализе» (1984) характеризует общественно-политические проблемы (policy problems) как нереализованные потребности, ценности или возможности для позитивных изменений, которые могут быть достигнуты путем политических действий (см. Dery 1984).

Сам же термин «проблема» этимологически происходит от древнегреческого слова «problema», означавшего некоторую задачу или задание, то есть теоретический или практический вопрос, требующий исследования или разрешения (Словарь иностранных слов 1982: 400). В широком смысле этого слова можно сказать, что проблема выражает несоответствие фактической ситуации и желаемым ее состоянием. Исходя именно из этой идеи, ряд ученых несколько усложняет конструкцию определения проблем, замечая, что всякая общественная проблема находится в контексте проблемно-политической ситуации. Если первый феномен (проблема) представляет собой совокупность ментальных и концептуальных конструктов, то второй - его контекстуальную среду, совокупность внешних условий, которые в результате соприкосновения с ними вызывают неудовлетворенность, затруднения или ощущение непорядка (Dewey 1927 15-16).

Общественно-политическая проблема явно зависит от условий и акторов, места времени проявления, и поэтому не может быть определена однажды раз и навсегда, на все случаи жизни. Она может быть скорректирована и переформулирована основными игроками даже в ходе построения повестки дня, поскольку и у самих акторов изменяется время от времени политическая стратегия и тактика. По поводу характера понимания политической повестки канадский политолог Лесли Пал замечает, что оба аспекта разбираемого процесса - определение проблем и построение повестки - имеют субъективную нагрузку. И далее им делается следующий пессимистический вывод: «Нет пока такой формулы, согласно которой можно было бы заключить, когда та или иная ситуация и условия внезапно всеми воспримутся в качестве проблемы, и почему вдруг она становиться публичной, а затем выводится на уровень официальной политики» (Pal 1992: 119). По другому говоря, определение проблем носит открытый характер.

Действительно, практически увязать воедино все индивидуальные и групповые рефлексии по поводу публичной проблемы сделать или крайне трудно или просто невозможно. Но все же общественные проблемы требуют вразумительного определения, поскольку от этого зависят во многом способы и успех их решения. В чем же состоят те характеристики процесса определения проблем, которые следует учитывать для его оптимизации? Во-первых, определение проблемы имеет «объективированные» характеристики. Проблема должна получить общественное признание «снизу» и официальную поддержку «сверху», что требует, как правило, определенного согласования позиций и баланса сил. Для достижения подобного «объективированного» необходимого состояния надо иметь ряд предпосылок:

проблема должна быть артикулирована достаточно влиятельной группой интересов и поддержана общественным мнением;

проблема должна быть озвучена и распространена в средствах массовой коммуникации с тем, чтобы сделать информацию о ней доступной для населения;

проблема должна быть принята со стороны государственных органов власти и переформулирована в официальной плоскости;

проблема должна быть «решаемой», то есть иметь потенциальную перспективу на ее преодоление при помощи находящихся под контролем государственных органов ресурсов и времени, в рамках существующих норм и процедур.

Во-вторых, существует ряд «субъективированных» характеристик, которые связаны с ценностными ориентациями и идеологическими воззрениями, психологическими установками и социальными знаниями акторов, участвующих в определении общественно-политической проблемы. К числу «субъективированных» факторов, влияющих на формулирование проблемы, можно отнести следующие:

плюрализм субъективных видений и оценок характера проблемы, связанный с множественностью затронутых социальных групп, имеющих дифференцированные интересы и ценности;

доминирующую роль в официальной формулировке проблемы играют политическая элита, бизнес и СМИ, облекающие ее в выгодную для них форму;

эмоционально-психологическая окраска проблемы, которая может вызывать симпатию или антипатию, участие или отчуждение, беспокойство или равнодушие.

Итак, выдвижение и определение общественно-политических проблем происходит в результате комплексного сочетания «объективированных» и «субъективированных» параметров. В этом кроется определенный парадокс, когда то, что выдвигается как общественно-политическая проблема (загрязнение окружающей среды, выплата достойных социальных пособий, борьба с организованной преступностью и пр.) в одних странах и в определенные периоды, в других государствах в тоже самое время таковыми не является.

И все же вновь возникает вопрос, а от кого собственно зависит попадание (или непопадание) общественной проблемы в публичную повестку? Кто и как регулирует и контролирует процесс построения и удержания политической повестки? Эти вопросы были поставлены еще в 1960-80-е годы американскими политологами Питером Бахрахом и Мортоном Баратцем. Они разработали специальную концепцию «нерешений» (nondecisions), посредством которой ими была предпринята попытка дать интерпретацию процесса удержания повестки под контролем элитных группировок. Контроль за политической повесткой входит, по их мнению, в общий механизм государственного управления, представляя собой так называемое «второе лицо власти» (см. Bachrach, Barats 1963, 1986).

Правящая элита для контроля повестки применяет «средства, при помощи которых требования изменить сложившееся распределение благ и привилегий в данном сообществе могут быть задушены в зародыше, еще до того, как их попытаются озвучить, могут быть уничтожены на входе в систему принятия решений, ну, а если все это не удалось проделать, то эти же требования можно исказить или развалить во время реализации решения на завершающих стадиях политико-управленческого процесса» (Bachrach, Barats 1970: 44). Таким образом, некоторые серьезные общественные проблемы могут быть попросту говоря выброшены как из «системной», так и из «институциональной» повестки, как это было, например, на юге США в 1950-е годы, когда требования черных американцев в уравнивании прав с белыми гражданами страны игнорировались и не включались в официальную повестку.

Завоевание и удержание контроля над публичной повесткой выглядит вовсе не бесстрастным и рациональным перебором и фильтрование тех или иных проблем, встающих перед сообществом, а скорее предстает ареной острой и ожесточенной борьбы элитных и бюрократических группировок, политических партий и групп давления, а иногда объектом прямых действий рядовых граждан, как это было в России в начале 1990-х годов с референдумом и массовыми демонстрациями за отмену 6-й статьи Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС.

Конечно же, общественные проблемы, их формулирование и продвижение в публичную повестку весьма тесно связаны с интересами и целями основных политических акторов, дающих ей свою интерпретацию и планирующих свои способы ее решения в той или иной социальной ситуации. «Ситуация представляет собой некий фрагмент, выделенный в жизненном мире применительно к той или иной теме, - пишет по этому поводу выдающийся немецкий социолог и философ Юрген Хабермас.- Тема возникает в связи с интересами и целями участников действия; очерчивает релевантную область тематизируемых предметов. Индивидуальные планы действий акцентируют тему и определяют актуальную потребность во взаимопонимании, которая должна быть удовлетворена в ходе интерпретативной работы» (Хабермас 2001: 231).

Борьба за формулирование вопроса в повестку дня во многом связана с политическими конфликтами между заинтересованными игроками, которые должны в итоге нащупать «формулу согласования интересов», ложащуюся в основу совместной интерпретации общественной проблемы. Без подобных компромиссов или консенсусов публичную повестку построить крайне трудно, поскольку без этого содержание решения, в ходе его подготовки, принятия и осуществления может быть попросту искажено или развалено. О проходимости решения нужно помнить уже на ранней стадии формирования повестки.

Заключение

Подводя итоги необходимо отметить, что политическое решение является важнейшим видом управленческого решения. С проблемой принятия политического решения участники политических действий сталкиваются, когда оказываются перед необходимостью выбора оптимального варианта поведения (политического действия). Политическое решение это также технологическое преобразование политической власти в управление социальными процессами.

Политические решения выражаются в законах, постановлениях высших и местных органов власти, так же решениях политических партий и общественных организаций.

Процесс принятия политических решений представляет собой симбиоз рационально организованного взаимодействия структур и институтов власти, а также значительного субъективизма управляющих.

Библиография

1. Вилкас Э., Майминас Е. 1981. Решение: Теория, информация, моделирование. М.,

2. Дегтярев А.А.1998. Основы политической теории . М.

3. Дегтярев А.А. 2003. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений (111). - Полис, №3.

4. Ожегов С.И. Словарь pусского языка . М. 1973.

5. Хабермас Ю. 2001. Моральное сознание и коммуникативное действие. С-Пб.

6. Т.В.Шаулова «Полиитические игры в процессе принятия политических решений» 2005

7. Anderson J. 2003. Public Policymaking: An Introduction. Boston - New York.

8. Bachrach P., Barats M. 1963. Decisions and Non-Decisions: An Analytical Framework. - American Political Science Review. Vol.57;

9. Bachrach P., Barats M. 1986. Two Faces of Power. - Lukes S. (еd.). Power Oxford - Cambridge.

10. Bachrach P., Barats M. 1970. Power and Poverty. New York.

11. Bardach E. 2000. A Practical Guide for Policy Analysis: The Eightfold Path for More Effective Problem Solving. N.Y., L.,

12. Birkland T. 2001. An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and Models of Public Policy Making. N.Y; L.

13. Cobb R, Elder Ch. 1983. Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building. Baltimore.

14. Dery D. 1984.Problem Definition in Policy Analysis. Laurence.

15. Dewey J. 1927. The Public and Its Problems. Denver.

16. Downs A. Up and Down with Ecology: The Issue - Attention Cycle. 1972. - Public Interest, vol.32.

17. Dunn W. 1994. n. 2 nd ed. Englewood Cliffs.

18. Dunn W. 2004. Public Policy Analysis: An Introductio n. 3 rd ed. Upper Saddle River.

19. Jenkins W. 1978. Policy Analysis . Oxford.

20. Hogwood B., Gunn L. 1984. Policy Analysis for the Real World . Oxford.

21. Kelly R., Palumbo D. 1992. Theories of Policy Making. - Encyclopedia of Government and Politics. Vol. 2 (еd.) Hawkesworth M., Kogan M. L., N.Y.

22. Lasswell H. 1956. The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis. College Park.

23. Lindblom C., Woodhouse E. 1993. The Policy-Making Process. Englewood Cliffs.

24. Manheim G., Rich R. 1991. Empirical Political Analysis: Research

25. Methods in Political Science. New York.

27. Pal L. 1992. Public Policy Analysis: An Introduction. Scarborough.

28. Sabatier P. (еd.). 2001. Theories of Policy Process: Theoretical Lenses on Public Policy. Boulder.

29. Simon H. 1947. Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations. New York.

30. Teisman G. 2000. Models for Research into Decision-Making Process: On Phases, Streams and Decision Making Rounds // Public Administration , vol. 78, №4.

Подобные документы

Сущность, основные характеристики, структура и типология политического процесса. Режимы его существования и стадии формирования. Риск принятия политических решений. Утопия в политике. Уровень вовлеченности граждан в процесс политико-властных отношений.

реферат , добавлен 09.04.2015


Сокращение возможностей для открытой конкуренции в политической сфере. Тенденции поиска новых инструментов и технологий доступа к ресурсам. Технологии политического рейдерства и их систематизация. Принятие политических решений в нефтегазовом комплексе.

реферат , добавлен 27.04.2010


Сущность политических процессов. Формирование политических проблем и выдвижение их на авансцену. Принятие решений и структура политического процесса. Формирование в Беларуси представительной демократии. Формы рациональных политических действий.

реферат , добавлен 22.12.2010


Политическое решение: понятие, сущность, классификация, этапы и стили принятия руководителями. Аспекты оптимизации и правовое регулирование этого процесса. Принятие сложного политического решения на примере отставки первого Президента России Б.Н. Ельцина.

реферат , добавлен 05.06.2011


Политическая коммуникация и ее место в системе социально-политических наук. Политические коммуникации как средство достижения политических результатов. Стратегические политико-коммуникационные кампании. Формы политических коммуникаций с избирателями.

реферат , добавлен 29.04.2011


Структура, виды и функции политической системы. Методы принятия политических решений. Политическая пропаганда и манипулирование. Технологии манипулирования и информационного обмана. Сущность, значение и этапы возникновения политических конфликтов.

контрольная работа , добавлен 19.09.2010


Понятие и общая характеристика политического менеджмента. Политическая коммуникация как центральная часть политико-технологического процесса. Политическая культура, ее понятие, сущность, классификация и роль в жизни общества и политическом процессе.

курсовая работа , добавлен 25.12.2009


Политическая социализация: сущность, этапы, факторы. Особый политико-культурный процесс. Политическая символика как элемент политической социокультуры. Политическая коммуникация. Сознательное и целенаправленное внедрение политических ценностей, убеждений.

реферат , добавлен 27.03.2009


Структура политического процесса, виды социально-политических взаимодействий. Технологии политического манипулирования. Значение СМИ в политическом процессе. Политический кризис, его источники, фазы развития. Политические конфликты и пути их разрешения.

курсовая работа , добавлен 19.04.2017


Что представляет собой политика и политическая модернизация. Процесс принятия политических решений. Понятие функции и типология общественно-политических организаций и движений. Традиционные и новые общественные организации и массовые движения в Украине.

Организационно-институциональный подход к анализу принятия политических решений (ППР) имеет довольно разноплановые дисциплинарные и теоретические источники. На его формирование повлияли как традиционный, или “старый”, институционализм, ставивший во главу угла изучение формальных структур и официальных норм, так и сложившийся на стыке политологии и социологии “новый” институционализм, берущий в расчет анализ неформальных иерархий и неофициальных правил игры, а также выделившаяся в 1950 - 1960-е годы в особую дисциплину теория организаций. На сегодняшний день в рамках организационно-институционального подхода существуют три базовые модели: социологического неоинституционализма, политического институционализма и организационной логики. Рассмотрим кратко каждую из них.

Модель социологического неоинституционализма начала разрабатываться еще в 1940 - 1950-е годы американским социологом Ф.Селзником и к 1970 - 1980-м годам, после выхода в свет трудов Дж.Марча, Дж.Олсена, П. Ди Маджио и др., по сути оформилась в самостоятельное теоретико-методологическое направление. Опорой для некоторых работ данного направления послужили принципы системного и структурно-функционального анализа. Селзник пытался использовать их при исследовании организаций, которые интерпретировались им как комплексные и органические микросистемы, находящиеся в процессе адаптации к внешней среде . Более умеренный взгляд на роль внешнего контекста в жизни организаций был представлен в совместном труде Дж.Марча и Г.Саймона “Организации” (1950), где указывалось на необходимость сбалансированного анализа внутренней и внешней среды. В известном смысле именно эти идеи Селзника и Марча и дали толчок развитию двух важнейших разновидностей социологического институционализма: “открытой”, или “инвайроментальной” (environment), и “синтетической”.

“Открытая” модель социологического институционализма. В своей классической работе “Органы управления долиной Теннеси” (1949) Селзник проанализировал ситуацию, сложившуюся на названной территории в 1930 - 1940-е годы, после принятия Конгрессом США закона о децентрализации региональных институтов [см. Selznik 1949], и на базе этого эмпирического исследования сформулировал ряд весьма важных теоретических выводов. Во-первых, по его заключению, функционирование государственной организации определяется не столько ее официальными целями и формальной структурой, сколько вызовами и давлениями, исходящими от внешней социальной или институциональной среды. Во-вторых, такая организация сама оказывает влияние на окружающий мир, нередко становясь агентом его изменения. Иными словами, сильная и эффективная организация в известной мере может “менять” свою внешнюю среду. Делая подобные выводы, ученый фактически разводит “внешнее”, институциональное измерение организации с ее “внутренней”, неформальной структурой . Хотя государственные органы и уполномочены выполнять институциональные функции и принимать решения, в реальной жизни те постоянно корректируются под воздействием агрессивной и неопределенной социальной среды.

Развитие данной версии социологического институционализма было продолжено в 1980 - 1990-е годы американскими социологами П. Ди Маджио и У.Пауэллом, разработавшими концепцию “институциональной изоморфности” и “организационного поля” [см. Di Maggio, Powell 1991]. Ученые начали свой анализ с критического разбора так наз. “закрытой” модели бюрократической организации, восходящей еще к политико-социологическим взглядам М.Вебера, который видел в “железной клетке” бюрократии необходимую и рациональную форму регулирования капиталистической экономики. Вместо “закрытой” модели бюрократического принятия решений Ди Маджио и Пауэлл предложили “открытую” модель “организационного поля” как совокупности организаций, участвующих в кооперативных решениях и образующих специфическую сферу социальной жизни. В соответствии с данной моделью, любой государственный орган принимает решения в определенной институциональной среде, включающей государственные ведомства и общественно-политические объединения, коммерческие и некоммерческие организации . В “организационном поле” ППР постоянно сталкиваются множество заинтересованных структур, имеющих разные цели, статусы и роли.

В любой из сфер принятия государственных решений “организационное поле” образует некую иерархию межорганизационных отношений, возникающую в результате упрочения взаимозависимости организаций, структуризации социального пространства, информационного обмена. В этих условиях в организационном поле проявляется феномен “изоморфности”, базирующийся на трех механизмах: принудительности, миметики и нормативности. Первый из этих механизмов обусловлен жестким воздействием внешних формальных и неформальных, официальных и социокультурных ограничений , второй связан с воспроизводством или имитацией тех или иных стереотипов деятельности, сложившихся на данном поле , третий - с профессионализацией персонала организаций и формированием общекорпоративной культуры. Существуют самые разнообразные виды ассоциаций и неформальных клубов, которые объединяют мэров, губернаторов, судей, депутатов, экспертов, лоббистов и т.д., способствуя обмену информацией, символами, идеями, а тем самым - усилению однородности и единообразия в государственном управлении. Именно вследствие такой “изоморфности” управленческого процесса, согласно Ди Маджио и Пауэллу, “открытый” организационно-институциональный контекст и играет определяющую роль в механизме принятия решений.

Несколько иной точки зрения придерживаются сторонники “синтетической” версии социологического институционализма, наиболее радикальным выражением которой стала ранняя модель Марча и Олсена, разработанная в начале 1970-х годов совместно с М.Коэном и получившая метафорическое название “модель мусорной корзины” (garbage can) [см. Cohen et al. 1972: 1]. В рамках предложенной в данной модели трактовки система ППР состоит из четырех относительно взаимно автономных элементов: (а) проблемы; (б) способы их решения (solutions); (в) лица, принимающие решения, и (г) диапазоны выбора. Поскольку возникновение проблем далеко не всегда совпадает по времени с появлением вариантов их решения, а приход способных управленцев - с открытием соответствующих “окон возможностей” (windows of oppоrtunities), институты нередко “сбрасывают” то проблемы, то варианты их решений в своего рода “мусорную корзину”. Зачастую решения принимаются до того, как проблема четко определена и структурирована, или тогда, когда по тем или иным причинам миновала сама возможность утверждения подготовленной альтернативы. Другими словами, уровень динамики параллельных потоков, составляющих принятие государственных решений, различается по темпам и фазам, и потому “формирование публичной политики в чем-то аналогично наполнению корзины мусором” [см. Hill 1997: 107].

Конечно, интерпретация ППР как спонтанного и хаотичного потока (или потоков) не может не вызывать серьезных возражений. Ведь в условиях “неконтролируемой энтропии” принятие решений оказывается объектом интуитивных и реактивных импровизаций политиков и администраторов, а само моделирование публичной политики низводится до изучения отдельных случаев, из которых методом “проб и ошибок” извлекаются некие полезные уроки. Неудивительно, что со временем даже авторы рассматриваемой концепции перешли на более умеренные позиции. Так, в одной из поздних статей Марч и Олсен признают, что ППР осуществляется в известных институциональных рамках. Институты задают культурно-символические и нормативно-регулятивные форматы деятельности агентов принятия решений: “Поскольку политические акторы строят свое поведение путем выбора различных его вариантов, им приходится действовать, имея в голове ясные представления об альтернативах и их последствиях, о приоритетных интересах и стратегических целях, а эти последние в значительной степени определяются тем институциональным контекстом, в рамках которого оперируют данные игроки” .

Важнейшее место в концепции Марча и Олсена занимает понятие “институциональный порядок”. В своей программной статье “Новый институционализм: организационные факторы в политической жизни” (1984) ученые указывают, что традиционная политическая теория трактует проблему порядка в ракурсе либо “политического договора”, отраженного в конституциях, законах и прочих стабильных правилах, либо “морального долга”, чаще с опорой на религиозные нормы. При этом вне поля зрения остаются другие два вида порядка: порядок, основанный на разумности, и порядок, установленный в ходе “соперничества и принуждения” . По мнению авторов методологии “нового” институционализма, все эти четыре типа порядка неразрывно связаны. Политический порядок, считают они, должен рассматриваться как совместная деятельность и общение людей, строящиеся на договоре и долге, рациональности и целеполагании, соперничестве и конфликте, и лишь затем быть конкретизирован в концептах исторического, темпорального, эндогенного, нормативного, демографического и символического порядков [см. March, Olsen 1996b].

Как видно из приведенного выше описания, важнейшим изъяном модели социологического неоинституционализма является наличие множества “разрывов” между микро- и макроуровнем, т.е. между деятельностью отдельных акторов, с одной стороны, и функционированием институциональной системы - с другой. Стремясь преодолеть эти “разрывы”, американский политолог Э.Остром попыталась синтезировать указанную модель с теорией “рационального выбора”, соединив в своей концепции ППР индивидуальные акции с институциональными правилами [см. Ostrom 1986 а , 1986b, 1990]. Точкой отсчета в его анализе принятия решений выступают действия отдельных акторов, обладающих определенными ресурсами, интересами и приоритетами. Каждый индивид, участвующий в политико-управленческом процессе, постоянно попадает в ситуации, требующие принятия решений (decision situations). Но, согласно Остром, любая подобная ситуация есть следствие сложившихся институциональных правил, социоэкономических условий, системы регулирования общественных ресурсов (или благ) и давления общественного мнения. Говоря марксистским языком, ППР является результатом взаимодействия “субъективного фактора” (индивидуальная активность) с комплексом “объективных факторов” (условия среды, правила игры, общие ресурсы и т.д.).

Далее ученый предлагает свою классификацию институциональных правил, посредством которых осуществляются агрегирование индивидуальных действий в коллективные решения, распределение индивидов по властным ролям и позициям, а также коммуникации между акторами. Действительно, между индивидуальным голосованием гражданина и принятием конституции на всеобщем референдуме весьма непросто установить прямые причинно-следственные связи. Еще сложнее вскрыть обратные связи, определяющие влияние конституционных норм на политическое участие индивида. Чтобы объяснить опосредованный характер взаимодействия государственных решений и индивидуального поведения, Остром выделяет три тесно связанных между собой уровня функционирования институтов: операциональный, коллективного выбора и конституционный. На операциональном уровне отраслевой государственный орган вырабатывает свои ведомственные решения. На уровне так наз. коллективного выбора принимаются законодательные акты, которые регламентируют деятельность самих государственных органов. На конституционном уровне вводятся высшие нормы, регулирующие деятельность даже законодателей, в т.ч. федерального парламента. Из этого следует, что деятельность по принятию решений носит иерархический характер: вышестоящие центры ППР задают правила принятия и исполнения решений для нижестоящих. При этом рядовые граждане действуют в основном по правилам нижнего, операционального, уровня, тогда как нормы конституционного и коллективного уровней выступают для них лишь в качестве опосредованных низовыми процедурами ориентиров.

В отличие от социологического неоинституционализма с его упором на роль социетальной среды, модель политического институционализма, возникшая в рамках западной политической науки как реакция на господствовавшие там в 1950 - 1970-е годы системный редукционизм и структурно-функциональный подход, исходит из автономии государства и доминирования внутренних механизмов организаций. Одним из создателей данной модели стала профессор Гарвардского университета Т.Скочпол, предложившая возродить изучение государственных институтов на новой основе [см. Scockpol 1985]. Отметив, что государственные институты во многих западных странах демонстрируют способность к продолжительному и стабильному существованию, исследовательница указала на то, что публичная политика формируется прежде всего государственными чиновниками. При этом степень автономности последних в вопросах ППР определяется тремя главными обстоятельствами: (а) международными позициями государства, (б) воспроизводством внутреннего порядка и (в) совокупностью организационных условий. Не отрицая значения экономических, социальных и культурных факторов в принятии решений, Скочпол все же помещает в центр анализа институциональный контекст государственной политики, что, в свою очередь, превращает госбюрократию в главный объект исследования.

Дальнейшее развитие линия политического институционализма получила в коллективной работе с довольно провокационным названием “Значимы ли институты?” (1993). Помимо множества исследований конкретных случаев из различных областей государственно-публичной политики США, Великобритании, Нидерландов, Канады, Франции, Германии и Японии, этот труд включал в себя общую модель, разработанную редакторами сборника Р.Уивером и Б.Рокманом. Согласно заключению этих авторов, институциональный формат (организационный дизайн) стимулирует либо, наоборот, сдерживает процесс ППР, а также уровень разработки и осуществления государственной политики, влияя тем самым на способность правительственных органов делать адекватный стратегический выбор и добиваться качественных политико-управленческих результатов в экономической, социальной и прочих областях. Вместе с тем Уивер и Рокман высказали ряд соображений, предполагавших корректировку тезиса об определяющей роли институциональных структур в сфере публичного управления. В частности, они обратили внимание на то, что:

Хотя институты безусловно влияют на уровень государственного управления, их воздействие носит в основном дискретный характер;

Некоторые институциональные условия могут как позитивным, так и негативным образом сказываться на отдельных параметрах управления;

Способность к эффективному принятию решений в разных отраслях госуправления может заметно варьировать даже в рамках одной политической системы;

Институциональное воздействие на государственную политику проявляется через качество принимаемых решений;

Эффективность управления напрямую не связана с парламентским или президентским типами ППР;

- “разделенный” партийный контроль над деятельностью органов законодательной и исполнительной власти осложняет управленческий процесс, особенно в плане формирования приоритетов государственной политики;

Различия в электоральных нормах и моделях могут иметь для публичной политики не меньшее значение, чем сами институты управления;

Институциональное устройство требует взаимообмена полномочиями;

Правительства в состоянии преодолевать институциональные ограничения путем создания соответствующих противовесов [см. Weaver, Rockman 1993: 446].

Подводя итоги проведенному в книге исследованию, Уивер и Рокман констатировали, что в различных странах и областях управления концентрация в руках институтов властных полномочий имеет далеко не одинаковые последствия с точки зрения эффективности государственной политики, причем разброс результатов весьма велик - от однозначно позитивных до резко негативных. Отсюда следовал вывод: связь между институциональным устройством и эффективностью государственной политики носит не прямой, а опосредованный условиями и проблемами страны (т.е., по сути, все той же “внешней” социальной средой) характер, что порой и вызывает к жизни новые институциональные структуры.

Итак, круг рассуждений о природе ППР вновь замкнулся. Начав с допущения об автономии государства, сторонники политического институционализма фактически вернулись к признанию весомой роли в процессе ППР социетальной среды, экономических и культурных факторов, и прежде всего - интересов и идей акторов.

Основы последней, третьей, разновидности организационно-институционального подхода - модели организационной логики - были заложены в монографии “Сущность решения” (1971) профессора Гарвардского университета Г.Аллисона, который одним из первых стал использовать парадигму организационного поведения для анализа внешней политики. На рубеже 1960 - 1970-х годов такой поворот выглядел весьма новаторским. Аллисон рассматривал правительство как “огромный конгломерат относительно свободно ассоциированных организаций, каждая из которых живет своей особой жизнью” . Соответственно, принятие правительственных решений трактовалось им как результат практической деятельности (outputs) больших организаций, функционирующих в соответствии со стандартными образцами (patterns) поведения. В результате акценты в исследовании ППР были смещены на изучение “организационной логики” (т.е. “работы” организационных процедур и регламентов), комплексных взаимодействий внутри государственных органов и между ними, а также стереотипов организационной культуры и форм организационного поведения. Основной тезис Аллисона заключался в том, что в центре анализа должна находиться логика комплексного правительственного действия, которое, в свою очередь, складывается из акций различных ведомств, нередко находящихся в отношениях конкуренции и торга .

Любую ситуацию, в которой принимается решение, можно свести к “организационным выходам” (organizational outputs). Именно в таком духе Аллисон интерпретирует ситуацию, сложившуюся во время Карибского кризиса 1962 г. С его точки зрения, даже в столь острых условиях принятие решений происходит в достаточно четких организационных рамках, поскольку задолго до этого были установлены соответствующие правила и стандартные процедуры, которые задают и предопределяют логику организационного поведения. Из этого следует, что процесс ППР в огромной степени зависит от так наз. “способностей организации”.

Завершая анализ отдельных версий организационно-институционального подхода, попробуем выделить те черты, которые присущи данному подходу в целом. Организационно-институциональный подход соединяет в себе идеи, пришедшие из политической, социологической и организационной наук. В рамках всех его разновидностей категории “политический институт” уделяется гораздо большее внимание, нежели понятию “политическая организация” . При этом считается, что политические институты выполняют две важнейшие для процесса ППР функции: социализируют индивидов, входящих в состав элиты, бюрократии и групп интересов, адаптируя их к правилам политической игры, и обеспечивают коллективное целедостижение в соответствии с установленными ограничениями и ресурсами, извлекаемыми из внешней среды [см. Offe 1996: 203]. В результате рассматриваемый подход позволяет анализировать механизм ППР под углом зрения существующих норм и традиций, форм и регламентов, процедур и операций, что весьма важно для концептуализации этого гиперсложного комплекса [см. Edeberg 1999: 156].

Модели политико-управленческого цикла

Для дальнейшего продвижения в понимании закономерностей ППР следует обратиться к концепциям, описывающим и объясняющим этот процесс в динамике. Выше мы уже затрагивали вопрос о системно-динамическом измерении ППР. Данный аспект анализа требует рассмотрения политико-управленческой системы с точки зрения ее воспроизводства и изменения в определенном пространственно-временном континууме. Этим условиям во многом удовлетворяют модели политико-управленческого цикла , интерпретирующие ППР как динамический процесс, состоящий из функционально определенных и последовательно расположенных стадий (или фаз). В 1970 - 1980-х годах такие модели считались базовыми в трактовке принятия государственных решений , да и сегодня у них сохранилось немало сторонников.

В основе генезиса концепции политико-управленческого цикла лежали два источника. Первым из них выступал системно-функциональный подход к политическому процессу, нашедший свое отражение в общей теории политической системы, сформулированной Д.Истоном и Г.Алмондом в 1950 - 1960-е годы . Именно теория политической системы и подготовила необходимую почву для разработки динамико-стадиальной модели принятия решений, позволив связать стадии управленческого процесса (policy process) с ключевыми фазами процесса политического (political process) . Вторым источником данной модели стали идеи рационалистской эвристики, выдвинутые Дж.Дьюи и Г.Саймоном, а также бихевиоралистская концепция Г.Лассуэлла . В итоге к последней трети ХХ в. сложились ключевые “онтологические” (теория макрополитического процесса) и “эпистемологические” (концепции функционально-фазовой работы и эвристического “решения проблем” политиками и аналитиками, участвующими в управленческом процессе) предпосылки процессуального толкования ППР. При этом в соответствующую концепцию был инкорпорирован понятийный аппарат как системно-функционального (“вход”, “выход”, “результат” и др.), так и когнитивно-эвристического (“определение проблемы”, “формирование альтернатив”, “оценка последствий” и др.) подходов.

Модели политико-управленческого цикла опираются на эвристический принцип рационального упорядочивания процессов человеческой деятельности при помощи логически сопряженных процедур и операций . В рамках таких моделей ППР рассматривается как более или менее целостный процесс, состоящий из отдельных согласованных между собой стадий и динамично развивающийся в социально-политическом пространстве и во времени. Данный процесс носит циклически-круговой характер - последние фазы каждого его витка обеспечивают “обратное воздействие” и создают условия для витка последующего. Постулируется также определенная корреляция между стадиями “управляющего”(т.е. управленческого) и “управляемого” (т.е. политического) процессов.

На сегодняшний день разработано довольно много разновидностей моделей политико-управленческого цикла, отличающихся друг от друга по числу фаз , их содержанию, способам сопряжения и по характеру связей между ними. Рассмотрим некоторые из них.

Одна из первых моделей подобного типа предложена в работе английского политолога У.Дженкинса “Политический анализ: политическая и организационная перспективы” (1978), где выделяются семь фаз политико-управленческого цикла: инициирование решения, анализ информации, заключение, решение, его осуществление, оценка результатов, завершение цикла [см. Jenkins 1978: 17]. В еще одной относительно ранней модели, сконструированной другими английскими исследователями Б.Хогвудом и Л.Ганном в книге “Политический анализ для реального мира” (1984), обозначены уже девять этапов ППР: решение о том, что надо принимать решение; решение о том, как принимать решение; определение вопроса; прогнозирование; формулирование целей и приоритетов; анализ альтернатив; осуществление политики, ее мониторинг и контроль; оценка и обзор; утверждение результатов и завершение цикла [см.Hogwood, Gunn 1984: 4]. Примечательно, что, несмотря на все различия между этими моделями, им обеим присуще стремление соединить “эпистемологическую компоненту”, отражающую субъективную деятельность политика (например, инициирование решения), с некими “онтологическими факторами среды”, которые ему приходится преодолевать (особенно в фазе осуществления решения).

В более современных версиях циклической модели число фаз политико-управленческого цикла обычно не превышает пяти-шести. Весьма показательна в этом отношении конструкция, разработанная американскими политологами Дж.Андерсоном и У.Данном еще в 1970 - 1980-х годах, но считающаяся базовой по сей день. Согласно данной конструкции, управленческий процесс состоит из пяти фаз: (1) построение политической повестки дня и выделение приоритетных проблем; (2) разработка альтернативных вариантов решения, отражающих проекты возможных действий; (3) выбор и официальное утверждение (легитимация) оптимального варианта решения; (4) реализация решения в политической практике; (5) оценка правительством полученных результатов [см. Anderson 1994, Dunn 1994]. После этого цикл выходит на очередной виток и все повторяется снова .

Взлет популярности моделей политико-управленческого цикла пришелся на 1970 - 1980-е годы, однако уже тогда лежащая в их основе концепция была подвергнута серьезной критике. Так, в частности, американский политолог Р.Накамура, указав на надуманный схематизм данной концепции и ее отрыв от реального управленческого процесса, который вовсе не похож на аккуратную и монотонную ленту заводского конвейера, увидел в ней пример “ученической политико-управленческой науки” (textbook policy science) [см. Nakamura 1987: 142]. В целом высказанные в ее адрес замечания можно суммировать следующим образом:

Циклическая модель носит искусственный рационально-эвристический характер и не поддается строгой эмпирической верификации;

Она не раскрывает каузальных связей, причин и путей продвижения решения от одной стадии к другой;

Стадиальный подход акцентирует внимание на последовательном поступательном движении решения “сверху вниз”, не учитывая “низовой” уровень включения в процесс бюрократии и других акторов;

Понятие политико-управленческого цикла (в том его смысле, в котором оно используется сегодня) игнорирует многоуровневость государственного механизма, каждый из органов которого может быть представлен в виде цикла, взаимодействующего с циклами других госорганов;

Указанная модель не в состоянии обеспечить адекватное и интегральное описание управленческой и аналитической работы, поскольку политический анализ функционально сводится в ней к последней фазе управленческого цикла - оценке результатов решений [см. Sabatier, Jenkins-Smith 1993: 1].

Эти и другие очевидные слабости концепции политико-управленческого цикла и подтолкнули ряд политологов к выдвижению альтернативных трактовок процесса ППР. Среди подобных альтернатив наиболее интересными представляются модели “политико-управленческих потоков” (policy streams) Д.Кингдона и “раундов” (rounds model) Г.Тейсмана.

“Потоковая” модель ППР была сформулирована Кингдоном в монографии “Повестки дня, альтернативы и политические курсы государства” [см. Kingdon 1984]. Отталкиваясь от высказанной в рамках концепции “мусорной корзины” идеи о временном разрыве между появлением проблем и возникновением организационных возможностей их преодоления, ученый предположил, что в рамках политико-управленческого процесса “параллельно” (а не “последовательно”) действуют три отдельных потока: “поток проблем” (problem stream), “поток решений” (policy stream) и “политический поток” (political stream). Чтобы обосновать свою гипотезу, Кингдон провел исследование процессов разработки и принятия государственных решений в сферах транспорта и здравоохранения в 1976 - 1979 гг. Опираясь на информацию, полученную в ходе интервью с 247 отраслевыми администраторами, политиками и активистами, и изучив 23 конкретных случая государственных решений, он пришел к выводу, что “потоки проблем” в отдельных областях политики состоят из совокупности вопросов, отобранных политиками и администраторами из множества существующих. По его заключению, попадание проблем в зону их внимания обеспечивают три основных механизма: “индикаторы”, которые служат для определения ранга и характера проблем (здесь особенно важны официальные доклады и оценки); “события”, заставляющие акторов сфокусироваться на тех или иных вопросах (например, стихийные бедствия или транспортные катастрофы), и, наконец, “обратные связи”, посредством которых доставляется информация о текущей обстановке, фиксируются затруднения при достижении целей или же непредвиденные последствия принятых решений.

Затем Кингдон обращается к другому потоку - “решений”. Этот поток представляется ему чем-то вроде “протобульона”, в котором “варятся идеи-ингредиенты” тех или иных государственных решений, причем одни варианты решений всплывают на поверхность, тогда как другие уходят на дно. В политической среде, где готовится этот “бульон”, действуют “политические предприниматели” (policy entreprenеurs), “пытающиеся инвестировать ресурсы различных типов в надежде на их возвращение в будущем в форме предпочтительных для себя решений” [см. Kingdon 1984: 151]. Но чтобы быть принятым обществом, вариант решения, предложенный “политическим предпринимателем”, должен отвечать следующим критериям: он должен быть технически обоснованным, соответствовать доминирующим ценностям и предусматривать те ограничения, в рамках которых он сможет работать. В ходе “кипения бульона”, т.е. борьбы между различными “антрепренерами от политики”, создается перечень предложений, из числа которых и формируется пакет альтернатив в правительственной повестке дня.

Последний поток, выделенный Кингдоном, “политический”, распадается на такие элементы, как национальное сознание (общественный климат и мнение нации); организованные политические силы (легислатуры, политические партии и группы давления); управление (изменения в персонале государственных органов и законодательстве) и способы достижения консенсуса (торг, отступные и пр.).

В критические моменты, когда в социальном пространстве открывается “окно возможностей” для соединения проблем, решений и политик, три указанных потока сливаются воедино. В итоге возникает высокая вероятность попадания сформулированного вопроса в политическую повестку дня и принятия в соответствующей сфере управления адекватного публичного решения. Конкуренция между различными “параллельными” потоками проблем, их решений и участников дает на выходе модель, уходящую от жесткой согласованности и логической временной последовательности тех или иных фиксированных ступеней ППР.

Другая концепция политико-управленческого процесса - “модель раундов” - была разработана Тейсманом совсем недавно. Прежде чем приступить к ее конструированию, голландский политолог проанализировал сильные и слабые стороны уже известных нам “фазовой” и “потоковой” моделей, придя к заключению (близкому к сделанному в свое время Аллисоном) о необходимости многомерного анализа ППР сквозь призму различных подходов, которые должны дополнять друг друга . “В принятие решений вовлечены множество акторов, которые вносят в этот процесс собственные представления о проблемах, возможных решениях и политических вердиктах, - отмечает он. - Чтобы понять характер принятия решений, ученый должен сосредоточить внимание на многообразии акторов и целей, на способах решений и их динамике, а также на взаимодействии между этими элементами” .

При сравнении моделей “фаз” и “раундов” неизбежно напрашивается аналогия с рассмотренной выше оппозицией “ограниченной рациональности” и “инкрементализма”, где принцип рационализированного холизма в описании управленческого механизма также противостоит идее борющихся акторов, входящих в состав одного и того же механизма. Отстаивая тезис о комплексном характере процесса ППР, динамику которого обеспечивают продвигающие свои варианты решений политические агенты, создатель “раундовой” модели безусловно следует инкременталистской традиции. Не отказываясь полностью от идеи разделения политико-управленческого процесса на определенные этапы, ученый утверждает, что каждый “раунд принятия решения” (decision making round) представляет собой прежде всего результат взаимодействия отдельных решений, отстаиваемых различными игроками. Состав же акторов, соотношение сил, а иногда сами правила игры меняются от раунда к раунду.

В центре внимания Тейсмана находятся так наз. “ряды решений” (rows of decisions), принимаемых основными участниками раундов. Их взаимное наложение и пересечение (торг, борьба и компромиссы) результируют тот или иной раунд, и в итоге складывается промежуточная конфигурация публичного решения, которая в ходе следующего раунда вновь может быть подвергнута коррекции. С этой точки зрения нет и быть не может единого и неизменного политического решения, принятого в какой-то момент раз и навсегда. Практика исполнения законодательных и административных актов показывает, что решения много раз корректируются, а то и просто пересматриваются. В этом смысле вообще не существует четкого момента принятия решения, поскольку при реализации последнего его характеристики и ресурсы, а также проблемы и задачи неоднократно могут поменяться и уточниться. “Сам отсчет начала и завершения раунда принятия решений связан с утверждением определенной версии формирования проблемы и с ‘виртуальным’ принятием ее одним или несколькими акторами”, - констатирует Тейсман . Эта формула очень напоминает то, что в отечественной практике называется “решением в рабочем порядке”, “рабочими договоренностями” или “протокольным” решением. Иными словами, согласно рассмотренной концепции, всякое публичное решение в процессе своего утверждения и осуществления проходит через множество “виртуальных” состояний, результирующих ту или иную комбинацию субрешений, которые проталкиваются заинтересованными игроками, участвующими в том или ином раунде этой длинной и непростой игры.

Несмотря на серьезную и обоснованную критику в ее адрес, концепция политико-управленческого цикла все еще сохраняет довольно сильные позиции в научной и учебной литературе. Многие политологи (Андерсон, Хилл, Парсонс и др.) видят в ней своего рода “спасательный круг”, позволяющий не утонуть в океане гиперкомплексности и многообразия политических решений и хоть как-то упорядочить процесс работы с колоссальными объемами информации. Вместе с тем даже многие сторонники данной концепции признают, что “политико-управленческий цикл является скорее аналитическим приемом (analytical device), с помощью которого обозначаются отдельные критические точки продвижения политических решений, нежели универсальным описанием реального процесса, через который проходят разнообразные решения” . В своем традиционном варианте стадиально-циклическая модель управленческого процесса выступает сегодня главным образом в качестве рабочего инструмента с ограниченным дескриптивным и объяснительным потенциалом.

* * *

В заключение попытаемся упорядочить рассмотренные выше методологические подходы к анализу ППР, используя следующие характеристики: дисциплинарные истоки; роль агентов и структур; содержание доминирующих ориентиров и регулятивов; способы продвижения решений (см. табл. 1).

Таблица 1

Основные методологические подходы и концептуальные модели анализа политических решений

В целом проведенный анализ позволяет констатировать, что когнитивный, сетевой, институциональный и системно-функциональный подходы явно тяготеют к холистическому доминированию целостных структур над агентами принятия решений, тогда как в бихевиорализме, инкрементализме, теории рационального выбора и ряде концепций репрезентации (плюрализм, элитизм, неомарксизм, неокорпоративизм) преобладающую роль играют групповые или индивидуальные акторы.

За прошедшие полвека так и не удалось создать теорию, способную комплексно отразить все основные аспекты системы принятия решений. В то же время наметились некоторые линии, по которым, хоть и через взаимную критику, идет сближение отдельных подходов. Такое сближение, в частности, прослеживается при разработке относительно новых моделей - “институционального общественного выбора” Остром (институционализм и рациональный выбор), “эволюции политико-управленческих сетей” Хея и Ричардса (сетевой и системно-функциональный подходы), “раундовой модели” Тейсмана (системно-функциональный, сетевой и инкременталистский подходы) и др. Иными словами, уже начала вырисовываться перспектива интеграции концептов и идей из разных методологических источников, что со временем может привести к формированию обобщенной синтетической теории.

Дегтярев А.А. 1998. Основы политической теории. М .

Allison G., Zelikow P. 1999. Essence of Decision: Explaining the Cuban Crisis Missile. N.Y.

Anderson J. 1994. Public Policymaking: An Introduction. Boston.

Cohen M., March J., Olsen J. 1972. A Garbage Can Model of Organizational Choice. - Administrative Science Quarterly, № 17.

Di Maggio P., Powell W. 1991. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorfism and Collective Rationality in Organizational Fields. - Powell W., Di Maggio P. (eds.) New Institutionalism in Organizational Analysis. Chicago.

Dunn W. 1994. Public Policy Analysis: An Introduction. Englewood Cliffs.

Egeberg M. 1999. The Impact of Bureaucratic Structure on Policy Making. - Public Administration, vol. 77, № 1.

Hill M. 1997. The Policy Process in the Modern State . L.

Hogwood B., Gunn L. 1984. Р olicy Analysis for the Real World. L.

Jenkins W. 1978. Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective. L.

Kingdon J. 1984. Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston.

Lasswell H. 1956. The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis. College Park.

MaeKelly R., Palumbo D. 1992. The Theories of Policy Making. - Hawksworm М ., Kogan M. (eds.) Encyclopedia of Government and Politics. L., N.Y.

March J., Olsen J. 1996 а . Institutional Perspectives on Political Institutions. - Governance, vol. 9, № 3.

March J., Olsen J. 1996b. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life. - Brown B., Macridis R. (eds.) Comparative Politics: Notes and Readings. Boulder.

May J., Wildavsky A. (eds.) 1978. The Policy Cycle. Beverly Hills.

Nakamura R. 1987. The Textbook Policy Process and Implementation Research. - Policy Studies Review, vol. 7.

Offe C. 1996. Designing Institutions in East European Transitions. - Goodin R. (ed.) The Theory of Institutional Design. Cambridge.

Ostrom E. 1986a. A Method of Institutional Analysis. - Kaufman F., Magone G., Ostrom E. (eds.) Guidance, Control and Evaluation in the Public Sector. Berlin, N.Y.

Ostrom E. 1986b. An Agenda for the Study of Institution. - Public Choice, № 48.

Ostrom E. 1990. Governing the Commons. Cambridge.

Parsons W. 1995. Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Cambridge.

Sabatier P., Jenkins-Smith H. (eds.) 1993. Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder.

Selznik F. 1949. TVA and the Grass Roots. Berkeley.

Skockpol T. 1985. Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current Reseach. - Evans P., Reuschemeyer D., Skockpol T. (eds.) Bringing the State Back In. Cambridge.

Teisman G. 2000. Models for Researsh into Decision-Making Process: On Phases, Streams and Decision-Making Rounds Models. - Public Administration, vol. 78, № 4.

Weaver R., Rockman B. 1993. Assessing the Effects of Institutions. - Weaver R., Rockman B. (eds.) Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad. Washington.

-- [ Страница 2 ] --

Эту же линию продолжил Питирим Сорокин, успешно сочетавший качества академического ученого с аналитическими навыками практического политика и эксперта. В 1917 г. в качестве секретаря Министра-председателя кабинета он готовит ряд государственных документов, в частности, "Политическую программу Временного правительства". В более поздних фундаментальных исследованиях социологии", г.), ("Система П.Сорокин четко разводит фундаментальный и "прикладной" аспекты социальной науки, связав последний с "социальной политикой" - прикладной дисциплиной, которая, опираясь на законы, сформулированные теоретической социологией, давала бы человечеству возможность управлять социальными силами.

В советский период, политические исследования осуществлялись в дисциплинарных рамках марксистских парадигм «научного коммунизма» и частично «диалектического» и «исторического материализма». Исследования прикладного характера концентрировались в специфических отраслях "стратегии и тактики КПСС" и организационного «строительства» различных институтов советской политической системы, которые преподавались в специализированных партийных, комсомольских, профсоюзных школах. Тем самым прикладные разработки в области внутренней и внешней политики в советский период оказались перенесены в сферу аналитического обеспечения деятельности партийно-государственных институтов (ЦК КПСС, КГБ и МИД СССР, ЦК ВЛКСМ и т.д.). В силу этого, значительная часть прикладного и ситуационного анализа носила тот или иной гриф «секретности», либо предназначалась исключительно "для служебного пользования". Сами исследования в данной области весьма четко подразделяются на внешнеполитические и внутриполитические, при этом именно прикладные исследования внутриполитических ситуаций в «мире социализма» были практически засекречены, так как выполнялись, прежде всего, собственными аналитическими структурами КГБ и МВД СССР, ГРУ, военной контрразведки, а также некоторыми подразделениями АН СССР (например, Институт США и Канады, ИМЭМО, ИНИОН) по заказу партийно государственных органов.

Вместе с тем основная часть разработок в области прикладного анализа относилась к внешней политике и международным отношениям. В данном направлении работали почти все институты Академии наук регионально-страноведческого профиля, которые готовили записки" и аналитические доклады для партийно "памятные государственных органов (МИД СССР, международного отдела ЦК КПСС и др.). С середины 1970-х годов был опубликован целый ряд статей, сборников и даже монографий по методологии прикладного анализа и прогнозирования внешнеполитических ситуаций, которые в известном смысле образовали основу современных научных тенденций в данной области (среди их авторов - А.Сергиев, А.Кокошин, С. Мелихов, И.Тюлин, М.Хрусталев и др.). В этих работах изучались западные, в первую очередь американские, методики прикладного анализа.

Реальному становлению политической науки препятствовала сама практика тоталитарного государства с его единственным политическим субъектом, претендовавшим на выражение интересов всего общества - КПСС. С началом перестройки изменение общего характера политического процесса вывело развитие прикладной политологии на новый уровень. Для понимания содержания той или иной проблемно-политической ситуации и тенденций ее развития потребовались профессионалы, владеющие специальными методами политического анализа, диагностики, прогнозирования. Целый ряд специалистов из академических и учебных институтов, работавших в советский период в международной и страноведческой областях и овладевших принципами и техникой политического анализа, в постперестроечные годы обратился к анализу внутренней политики (среди них - И.Бунин, С.Караганов, А.Салмин, Г.Сатаров и др.) с использованием методик, отработанных за рубежом.

В конце 1980-х - начале 1990-х годов в стране было создано немало политологических центров, обеспечивающих информационно аналитическую поддержку различных государственных и общественных структур: Экспертный институт Российского союза промышленников и предпринимателей (руководитель - А.Нещадин), Институт социально политических исследований РАН (руководитель - Г.Осипов), Центр стратегического анализа и прогноза (руководитель - Д.Ольшанский), Центр «Индем» (руководитель - Г.Сатаров), аналитический центр С.Кордонского, Институт политических технологий (руководитель - И.Бунин) Сама специфика российского политического процесса определяет центральные участки приложения сил политических аналитиков.

Политический маркетинг и избирательные технологии - едва ли не самое интенсивно развивающееся направление прикладной политологии в России.

Основными направлениями политического анализа в этой области являются:

типологизирование и моделирование электората;

выработка стратегии и тактики избирательной кампании.В числе основных предметов прикладного политического анализа получили широкое распространение исследование и проектирование имиджа политического субъекта. Признанными лидерами в данном направлении являются специалисты политологического центр «Николо М.». Одно из наиболее актуальных направлений прикладной политологии - это исследование конфликтов и проектирование путей их разрешения.

В то же время, до сих пор самым слаборазвитым участком прикладной политологии остаются обоснование и выбор альтернативных вариантов политических решений. Подобная ситуация продиктована во многом объективными обстоятельствами, и особенно закрытостью для аналитиков механизмов принятия решений или эксклюзивным характером таких разработок, выполняемых по контрактам.

Важная проблема, непосредственно касающаяся всех, кто занимается прикладным политическим анализом в России - становление их Без такого сообщества не может профессионального сообщества.

полноценно развиваться ни одна научная дисциплина;

более того, не может быть эффективным влияние специалистов на реальные политические процессы.

Во-первых, Научное сообщество как таковое предполагает наличие определенных стандартов исследования и доказательства. Отсутствие четких критериев научности мешает отличить профессиональный политический анализ от мистификаций, направленных на манипулирование общественным мнением. Во-вторых, Научное сообщество требует соблюдения совместно определенных правил игры и этического кодекса - ведь прикладная политология призвана служить не только каким-то элитным группировкам, но и общим интересам складывающегося гражданского общества;

гражданская же миссия прикладной политологии состоит в том, чтобы «окультурить» российскую политику в целом, сотворив цивилизованные нормы политического дискурса и поведения. Если в завершении попробовать дать оценку современному состоянию прикладного политического анализа в России, то следовало бы выделить три характерные черты: дисциплинарную синкретиченость;

известный разрыв между академической наукой и практической политикой;

начало складывания профессионального сообщества. Во-первых, в чем же проявляется синкретичность формирующейся отечественной аналитики?

Этимологическое значение слова «синкретизм» (производным от которого является синкретическое состояние) выражает слитность, нерасчлененность, характеризующие неразвитое состояние какого-либо объекта. К примеру, во многих первобытных культурах такие самостоятельные ныне виды искусства, как музыка, танец и пение, существовали первоначально в рамках шаманских ритуалов в слитном и нерасчлененном состоянии (48) Прежде всего, это касается того обстоятельства, что в первом Госстандарте по политической науке 1994 года политический анализ находился вместе с теорией принятия решений и политическим менеджментом в рамках некоей метанауки «Прикладная политология» (ОПД.

Ф. 10), сопоставимой по объекту и предмету исследования всему комплексу политико-управленческих дисциплин (policy sciences) (49). Другими словами, «прикладная политология» соединяет в себе «музыку», «пение» да и сам «танец» политики. В данном варианте политический анализ погружен в лоно своей метанауки, то есть прикладной политологии, примерно также, как «погружены» в материнское лоно в античной философии логика и этика, политика и психология, и многие естественные науки.

Наконец, во втором Госстандарте 2000 года происходит отпочковывание» от материнского тела прикладной «историческое политологии трех дисциплин: анализ и «новых» «Политический прогнозирование», политика и управление» и «Государственная «политический менеджмент». Таким образом, в России в 2000 году политический анализ был официально признан в качестве академической дисциплины. И все-таки даже в последнем, вроде бы и обособившемся от других политико-управленческих дисциплин, состоянии политический анализ согласно официальному стандарту включает в себя материал двух разных отраслей политологического знания: «методов сбора и анализа данных» и собственно «прикладного политического анализа» (50). Кроме того, в зарубежных школах у прикладников появилась достаточно подробная специализация политического анализа на ряд более дробных субдисциплин.

К примеру, в Школе Госуправления им. Дж. Ф. Кеннеди читаются курсы, связанные с анализом экономической и социальной политики, с внешнеполитическим и институциональным видами анализа, и т.п. Иначе говоря, отечественный вариант институционализации политического анализа не вышел еще пока на должный уровень дифференциации и отраслевой специализации.

Во-вторых, серьезной проблемой для естественного и продуктивного становления политического анализа в нашей стране является установление тесных взаимосвязей между университетскими преподавателями, читающими обязательные для будующих специалистов по политической науке и государственному управлению прикладные курсы, и аналитиками, практикующими в государственных и общественных институтах, независимых экспертно-аналитических центрах. С одной стороны, на практике должны быть востребованы подходы и методы, методики и технологии, которые разработаны в академических учреждениях, а, с другой, - университетские преподаватели должны активнее участвовать в прикладных исследованиях по заказам различных политических организаций.

И в-третьих, для обеспечения полноценной институционализации в России политического анализа как дисциплины и профессии требуется сделать многое из того, что уже было проделано западными политологами несколько десятилетий назад. К числу подобных дел можно отнести создание профессиональной ассоциации политических аналитиков, выпуск специализированного журнала, публикацию аналитических статей и докладов, а также проведение семинаров и конференций по проблематике данной дисциплины, то есть создание самой сетевой структуры профессионального сообщества. Первые шаги в этом направлении уже начали предприниматься в последнее время – на базе факультета прикладной политологии Высшей школы экономики начал работу Московский городской семинар по политической аналитике, на 111 Всероссийском конгрессе политологов (апрель 2003 г.) создан отраслевой комитет РАПН по политическому анализу, и т.д. Но работа по созданию подобного сетевого сообщества находится лишь в самом начале длинного пути.

1.3. Направления и типы прикладного политического анализа Следующий по счету (но не по значению) вопрос связан со внутренней структурой и направлениями развития прикладного политического анализа. Прежде чем перейти к описанию направлений разработки проблематики политического анализа, требуется сделать остановку на выяснении критериев, согласно которым структурируется его проблемное поле. Если соотнести понятия «тип» и «направление» ППА, то первое выражает специфическую разновидность аналитической работы, содержащую учет практических задач и особенностей объекта, методологии и инструментария прикладного исследования, тогда как у последнего внимание акцентируется на дифференциации и специализации внутри всей аналитической отрасли в целом, постепенной трансформации тех или иных ее отдельных течений в относительно самостоятельные разделы или автономные субдисциплины. Известно несколько подходов к определению направлений и типов ППА, однако, суммируя, их можно свести к трем важнейшим. В первом случае структурирование предметного поля дисциплины осуществляется на основании такого критерия, как функциональные задачи и фазы политико-аналитической деятельности;

во втором – в соответствии со сферами и объектами политического анализа;

в третьем исходя из методологии эксперта и используемого им – инструментария. Здесь существуют различные точки зрения, которые можно свести к трем основным. Во-первых, разработки в области политического анализа можно подразделить по функциональным задачам и фазам политико управленческой деятельности. Во-вторых, можно провести деление по методологическим подходам и инструментальным методикам, доминирующим в аналитической работе. И наконец, в-третьих, существует разграничение направлений ППА по различным сферам и характеру объектов, которые попадают в фокус аналитики, диагностики и прогнозирования. Раскроем каждый из видов деления несколько подробнее..

Первый вариант структурного подразделения предметного поля политического анализа опирается на разграничение функциональных задач, доминирующих на тех или иных фазах работы аналитика. Это моделирование и структурирование проблемной ситуации;

сбор данных и их дескриптивный анализ;

ситуационная диагностика;

прогнозирование тенденций политического развития;

Достаточно выдержанной и последовательно обоснованной выглядит здесь позиция У. Данна, который выделяет пять направлений политического анализа в соответствии с видами информации, добываемой экспертом на разных фазах политико-управленческого цикла. «В политическом анализе используют множественные методы исследования для производства информации о политико-управленческих проблемах, будущих состояниях, политических акциях, их результатах и текущем положении» (52). Отсюда вытекают пять основных процедурных типов прикладного политического анализа: 1)структурирование проблемы;

2) прогнозирование ситуации;

4) проведение мониторинга акций и 5) оценка их результатов (53). Примерно подобно же позиции придерживаются Б. Хогвуд и Л. Ганн, выделяя в качестве особых направлений политического анализа исследование «входов», «содержания» и «выходов» политического процесса (54). При подобном подходе можно говорить о складывании внутри ППА таких относительно самостоятельных областей, как «определение проблем»

(problem definition) [см. Dery 1984], «политическое прогнозирование» (policy forecastimg) [см. Хогвуд, Ганн 1994;

Dunn 2004], анализ «решений» (decision analysis) и «результатов политики» (impact analysis) [см. Pal 1992], а также «политическое планирование» (policy planning) [см.

Бенвенисте 1990;

Макарычев 1994;

Patton, Sawicki 2002].Таким образом, отраслевая специализация и дифференциация направлений в ППА зависят от того, какую задачу и на какой фазе управленческого цикла решает аналитик.

Второй, довольно распространенный способ разделения аналитических разработок по направлениям обращен к специфике сфер и объектов политического анализа, которая во многом определяет тип и методы прикладного исследования. К примеру, именно по принципу разграничения сфер и объектов анализа строится «Энциклопедия политико управленческих исследований» (1994), где выделены разделы, посвященные политико-институциональной (внешняя, оборонная, электоральная политика и пр.), экономической (налоговая, аграрная, бюджетная политика и пр.), социальной (бедность, преступность, образование и пр.) и научно технической (технологии, энергетика, здравоохранение и пр.) сферам государственного управления (55). Еще более дробное деление типов политического анализа по объектам прикладного исследования предлагают американские политологи Дж. Мангейм и Р. Рич, группируя прикладные исследования по шести типам анализа: 1) взаимосвязей;

2) поведения;

3) институтов;

4) процессов;

5) решений, и в завершении 6) оценка программ (56).

В современном анализе публичной политики особенно широко развернулась работа по таким направлениям, как «оценка программ»

(рrogram evaluation) и «организационно-институциональная диагностика»

(SWOT-analysis). Показательно, что в настоящее время от политического анализа постепенно начинают «отпочковываться» различные отраслевые субдисциплины – внешнеполитический анализ [см. Тюлин 1991;

Косолапов анализ бюджетной Сунгуров 1995;

1999], [см. 2001], экономической , образовательной [см. Dunn et al. 1988;

Фрумин 2002], электоральной и военно-оборонной [см. Квейд 1969;

Кокошин 2003] политики.

Последний, третий вариант, типологии направлений аналитической работы исходит из доминирующей роли подходов и методов, методик и инструментов, избираемых экспертом. В рамках третьего подхода прикладные исследования, как правило, классифицируются в соответствии с методологическими школами, доминирующими в социальной и политической науке рационального выбора, (системные, неоинституциональные, бихевиоралистские) [см. Тюлин 1992;

Цукерман 1995;

Bickers, Williams 2001], либо с исследовательскими методами - «ивент анализа» (event analysis), «риск-анализа» (risk analysis), «политического маркетинга» (political marketing), «оценочных исследований» (evaluation studies) и т.д. [см. Султанов 1992;

Rossi, Freeman 1993;

Коноплин, Лобанов 1995;

Литвак 1996;

Миллер 1997;

Сидельников 1997;

Боришполец 1998].

Если провести подобное деление по методологическим подходам, то немало учебников, научных статей и аналитических докладов подготовлено на базе таких доминирующих подходов, как системный подход и рациональный выбор, неоинституционализм и бихевиорализм. Ранее уже отмечалось, что в современном политическом анализе во многом водораздел проходит по линии позитивистской R –методологии и постпозитивистской Q методологии, что, в свою очередь, влияет на определение сторонниками этих направлений роли количественных и качественных методов при проведении конкретных прикладных исследований. В качестве примеров можно привести американских специалистов по внешнеполитическому анализу Э.

Азара и Ч. Мак Лелланда, которые при опоре на системную и бихевиоралистскую методологию разработали метод «ивент-анализа» и возглавили целое движение политических аналитиков, сторонников этого типа анализа (event-movement).

Существуют и некоторые дополняющие эти три базовые варианта попытки типологизировать политический анализ. Например, У. Данн в дополнение к своей основной типологии предлагает еще разграничить политический анализ по вектору временного континуума его проведения на три формы: «проспективный» (который проводится до осуществления политических действий);

«ретроспективный» (где дается оценка уже состоявшимся политическим действиям), и «интегрированный» (в котором соединяется анализ прошлого, настоящего и будущего состояний политического процесса). Последняя форма анализа объединяет все сильные стороны проспективного и ретроспективного анализа (57). В этом плане можно было бы несколько расширить идею У. Данна, заметив, что в большинстве прикладных исследований довольно редко можно встретить лишь один, тот или иной, «чистый» вид анализа. Как правило, в конкретном полевом исследовании совмещаются различные типы анализа при известном доминировании их отдельных форм.

То же самое касается и создания многих других методов и методик политического анализа, как например, политический маркетинг или риск анализ. В первом случае основатель движения маркетологов Ф. Котлер считал маркетинговую методологию анализа универсальной, тогда как сторонники методологии оценки политических рисков при принятии тех или иных решений вообще выделились в отдельное самостоятельное направление. Нечто подобное произошло и со сторонниками методов анализа «издержки-выгоды», которые по сути дела легли в основу так называемых оценочных исследований (evaluation studies), тем самым, став своего рода их методологическим и методическим хребтом.

Процесс политического управления и этапы аналитической работы.

Перед начинающим аналитиком встает немало сложных вопросов, многие из которых связаны с выяснением алгоритма аналитической работы в процессе принятия политических решений.

Существует ли какая-то общая логика, объединяющая процессы работы политика и его сопровождения (или опережения) аналитиком? Можно ли построить некий «универсальный алгоритм», описывающий циклы принятия решений и аналитической работы? Если это возможно, то в чем состоят основные фазы и операции, входящие в состав подобного алгоритма, а также их последовательность и сопряженность в пространстве и времени политико управленческого процесса? И, наконец, имеются ли какие-то взаимосвязи между алгоритмами работы политиков и аналитиков и циклом собственно политического процесса? На все поставленные выше вопросы надо дать более или менее удовлетворительные ответы. Выяснению их содержания и послужит материал данной главы.

Прежде всего следует разобрать вопрос об алгоритмах принятия решений в государственной политике, от прояснения которого зависят ответы на все прочие вопросы. Этот вопрос имеет как теоретико методологическое, так и практически-политическое значение. С одной стороны, ответ на него дает возможность систематизировать и описать большой объем эмпирической информации, касающейся процессов принятия решений в различных органах власти. С другой стороны, выяснение данного вопроса позволит политикам и аналитикам оптимизировать данные процессы и повысить их результативность. Следовательно, необходимо прежде всего смоделировать так называемый «политико-управленческий цикл» (policy cycle), в котором будут выражены наиболее общие характеристики и фазы, объединяющие процессы принятия публичных решений в разных государственных органах. Кроме того, необходимо определить границы цикла ППР и критерии выделения в нем внутренних этапов.

2.1. Политико-управленческий цикл: модели и фазы.

В современных политико-управленческих науках проблематике цикла принятия решений уделялось внимание всеми более или менее известными авторами, от Г. Лассуэлла и Г. Саймона до Дж. Андерсона и У. Данна (1). На сегодняшний день имеется немало подходов к моделированию политико управленческого цикла и вычленению внутри него отдельных фаз, субфаз и операций. Но перед тем как заняться обоснованием наиболее действенной циклической модели процесса принятия решений, требуется дать рабочее определение искомому понятию. В «Энциклопедии управления и политики»

(1992) под «политическим циклом (policy cycle) понимается аналитический прием (analytical device), при помощи которого обозначаются скорее ключевые точки, где происходит разработка важнейших политических решений, чем дается некое универсальное описание реальных процессов политического управления» (2). Другие ученые дают гораздо более амбициозную трактовку значения политико-управленческого цикла, считая его не просто рядовым аналитическим таксоном, а серьезной концептуальной конструкцией (3). В силу достаточно большого разброса позиций по вопросу о роли и значении модели политико-управленческого цикла в теории и практике принятия решений стоит более подробно остановиться на содержании этой концепции, а также на выяснении ее сильных и слабых сторон.

Вначале остановимся на сильных сторонах процессуально циклической модели, которые уже около трех десятилетий позволяют ей держаться на поверхности теории и практики принятия решений. Профессор Университета Техаса Джеймс Андерсон выделяет пять основных преимуществ концепции политико-управленческого цикла по сравнению с другими аналитическими конструкциями. Во-первых, в рамках процессуально-циклического подхода (policy-process / policy cycle approach) внимание концентрируется на официальных лицах и органах, которые принимают политические решения, а также на факторах, которые воздействуют и обуславливают акции ЛПР Политологи, (ЦПР).

придерживающиеся подобного подхода, должны ответить на вопросы о ролях и функциях отдельных акторов, участвующих в принятии публичных решений, и значении факторов внешней среды, оказывающих влияние на последние.

Во-вторых, предложенная модель включает в себя внутренние фазы процесса, которые выражают разные виды политической активности и предполагают способы сопряжения между ними. Конечно же, довольно часто в реальной публичной политике деятельность акторов, выполняющих свои функции на разных фазах политико-управленческого цикла, переплетается и пересекается между собой. Но даже в этом случае разграничение политико управленческой деятельности по функционально-ролевым задачам отдельных фаз циклического процесса открывает достаточно широкие эвристические возможности.

В-третьих, политико-процессуальный подход оказывается достаточно гибким в анализе, предоставляя широкие возможности для его дополнения и совершенствования. Прежде всего, это выражается в том, что в случае, если в исследовании появляется нужда в более подробной и детальной характеристике «стандартных» фаз политико-управленческого цикла, то исследователь может прибавить к последним дополнительные фазы. Например, в ряде случаев можно было бы дополнительно выделить фазу ресурсной поддержки решения (или его «бюджетирования»).

В- четвертых, к достоинствам указанного подхода относится и то, что он позволяет увидеть политико-управленческий процесс скорее с точки зрения его комплексной динамики и развития, чем лишь только в статическом и структурном разрезе. С одной стороны, это открывает возможность осмыслить эволюцию той или иной государственной политики, и также понять причины и предпосылки продвижения политического решения от фазы к фазе. С другой стороны, данный подход обеспечивает политологов знаниями о взаимоотношениях и интеракциях между государственными и негосударственными агентами и (чиновниками группами давления, судьями и депутатами, партиями и выборными администраторами), участвующими в ходе принятия публичных решений с учетом господствующих норм и процедур. При этом появляются условия для выяснения вопроса о том, каким образом, к примеру, действия и взаимодействия заинтересованных в принятии решения политических акторов, предпринятые ими на фазе подготовки альтернативных вариантов, могут повлиять на ход реализации того или иного государственного нормативного акта.

И, наконец, в-пятых, процессуально-стадиальный подход не страдает какой-либо социокультурной запрограммированностью или национальной уникальностью. Он абсолютно космополитичен и может быть использован при изучении системы принятия политических решений в любой стране мира. Естественно, что общий формат данного подхода должен быть наполнен национальным содержанием, отражающим специфику политической системы и правовых норм, культуры и психологии, институциональной организации и социально-экономической среды той или иной страны (4).

Наряду с «сильными» сторонами концептуальной модели политико управленческого цикла здесь же обнаруживается и целый ряд «слабых» мест (5). Во-первых, политико-управленческий процесс в рамках демократической системы разделения властей оказывается более комплексным феноменом, чем некая «линейная» или «круговая» циркуляция. Ведь принятие бюджетного решения в государственной организации, в которую входят тысячи подразделений и работают миллионы людей, на деле представляет гораздо более сложное дело, чем пошаговое принятие тем или иным отдельным человеком решения о том, как распорядиться своими собственными деньгами. По другому говоря, в реальной жизни принятие публичных решений редко выглядит как четко последовательный и согласованный переход от «низших» фаз к «высшим».Чаще всего политико управленческий процесс выглядит, проводя аналогию с физикой, не в виде «последовательного», а в виде «параллельного» соединения проводников (то есть фаз), где может происходить и возвратное движение (к примеру, возвращение закона в парламент президентом, использующим процедуру вето).

Во-вторых, на разных фазах продвижения публичного решения в процесс включаются различные государственные органы и группы заинтересованных людей (депутатов, чиновников, лоббистов и пр.).

Получается, что принятие государственных решений это даже не такой «монолитный», как в корпоративных структурах, процесс, где топ менеджеры и рядовые исполнители работают в «едином порыве», продвигая в жизнь общекорпоративную стратегию. В государственных структурах продвижение решений выглядит скорее как конкуренция (а то и борьба) группировок с разнонаправленными интересами, преследующих зачастую весьма отличные друг от друга цели. В силу этого обстоятельства содержание первоначально сформулированного решения может многократно корректироваться, а иногда и полностью меняться, при переходе от фазы к фазе, в зависимости от того, «чья возьмет», то есть от соотношения сил между разными социально-политическими группировками.

И, в-третьих, к недостаткам фазово-циклической модели можно отнести ее не слишком высокий объяснительный потенциал. Она выглядит скорее таксономическим инструментом, способствующим упорядочиванию многообразно эмпирической информации о ППР, чем глубокой теоретической конструкцией, вскрывающей внутренние связи, тенденции и зависимости, которые действуют внутри комплексных феноменов, то есть систем принятия публичных решений. В итоге можно сделать заключение, что модель политико-управленческого цикла вполне можно использовать в качестве теоретико-методологической основы анализа процесса принятия государственных решений, учитывая при этом ограниченные пределы ее эвристического потенциала.

Следующий вопрос, который встает перед нами, связан с определением критериев разграничения политико-управленческого процесса на фазы (стадии или этапы). Ведь в существующей специальной литературе разброс мнений по поводу оснований выделения фаз и их количества довольно широк: разными учеными предлагаются спектры, начиная от 2- этапов и заканчивая более полутора десятками фаз. В большинстве случаев число выделяемых отдельными авторами фаз зависит от степени дробности политико-управленческих функций, закрепляемых ими за этими фазами. К примеру, если в одних вариантах «периодизации» политико-управленческого процесса за ступенью формирования проекта решения закрепляется лишь три функции (и, соответственно, фазы) – формулирования повестки дня, подготовки альтернативных вариантов, и утверждения решения (Дж.

решение, как принимать решение;

определение вопроса;

прогнозирование;

выдвижение целей и приоритетов;

и, наконец, анализ альтернатив (Б. Хогвуд, Л. Ганн). Но при этом практически все ученые, использующие циклическую модель, признают правильность самого основания выделения ее фаз (или стадий, этапов), то есть согласны с базовым критерием, предложенным впервые Г.

Лассуэллом еще в 1950-е годы, который сводится к закреплению за каждой фазой процесса ее определенного функционального предназначения политико-управленческой деятельности.

В то же время имеется еще одна проблема, обусловленная дисциплинарными измерениями в анализе процесса принятия решений.

Последний по разному представляется в рамках различных социальных наук.

Например, политологами процесс ППР часто определяется как комплексная политическая деятельность различных акторов по поэтапному решению общественных проблем и достижению публичных целей. «Политико управленческий процесс, - подчеркивают Дж. Мангейм и Р. Рич, - это комплексная совокупность событий, определяющая то, какие действия предпримет правительство и какое воздействие эти мероприятия окажут на социальную среду» (7). А вот в трудах специалистов по публичному праву, психологии организации, социологии и экономике управления мы обнаруживаем также рационализированные алгоритмы фаз и операций, только связанные с выделением совершенно разных измерений анализа, и, соответственно, разных функциональных задач и этапов в процессе принятия решений. Юристы и психологи, управленцы и политологи по разному видят процесс ППР и выделяют в нем разные этапы (см. Таблицу 3).

Таблица 3. Дисциплинарные варианты выделения этапов процесса принятия управленческих решений.

Эпистемология Психология Менеджмент Право Политология Дж. Дьюи У.Эдвардс Б.Мильнер Дж.Андерсон «Парламент «Как мы мыс- Бихевиорали- «Теория «Принятие ское право лим?» (1910) стская теория организа- политических России» / Под решений ций» решений»

(1961) (1998) (2003) Степанова, Т.Я.

Хабриевой (1999) 1 Определене Фиксация и Выделение и Внесение Построение определение проблемы осознание решения повестки дня проблемы проблемы 2 Выработка Формировани Поиск Рассмотрение Формулирован альтернатив е информации решения ие альтернатив представлени и й о задаче альтернатив решения 3 Выбор Формировани Выбор среди Принятие Утверждение наилучшей е множества альтернатив решения решения альтернативы альтернатив Критерии Принятие Опубликование Реализация выбора решения решения решения Элиминация Оценка исходных результатов альтернатив осуществления решения Оценка полезности альтернатив Выбор оптимальной альтернативы Реализация решения Оценка результатов Корректиров ка решения Несмотря на некоторые пересечения и сходства предложенных представителями различных цехов обществознания схем процесса принятия решений, возникает вопрос об их сопряжении в единой многомерной модели. Здесь мы сталкиваемся с тем, что в самом механизме принятия публичных решений существуют три основных измерения: 1) социально-целеполагательное;

2) ориентационно-регулятивное и 3) организационно инструментальное. Сообразно этим измерениям в перспективе и нужно направить свои усилия для синтезирования различных дисциплинарных подходов. Кстати, на феномен «распадения» процесса принятия решения на различные измерения ученые обратили внимание еще в 1980-е годы. В частности, специалисты по экономической политике Э.

Вилкас и Е. Майминас выделили три «параллельно» идущих (в одном общем процессе) субпроцесса принятия решений: 1) организационный, где этапы различаются по организации работы;

2) информационный, где этапы отличаются по анализу и обработке информации, и 3) технологический, в котором этапы образуются для группировки сходных и однородных процедур и операций. Из этого вытекает весьма важный для моделирования процессов принятия политических решений вывод. Исходя из указанных выше трех основных измерений механизма принятия решений, в общем процессе ППР можно, в свою очередь, выделить три субпроцесса (каждому из которых повышенное внимание уделяют те или иные упомянутые социальные науки): 1) процесс согласования интересов и выработки их агентами «древа целей»;

2) процесс переработки информации и ее оценки с точки зрения основных ориентиров, и 3) процесс применения инструментов и процедур, обеспечивающих продвижение публичных решений.

Из предыдущего рассуждения вытекает, что такому комплексному процессу, каким предстает принятие политических решений, должна соответствовать и достаточно многомерная логика его анализа. И действительно, при исследовании этого комплексного феномена можно обнаружить идущие на параллельных курсах четыре «политических логики».

Во-первых, это «объективированная» логика самого политического процесса Д. Истоном и Г. Алмондом). Во-вторых, это (описанная «субъективированная» логика управления этим политическим процессом (например, описанная Дж. Андерсоном). В-третьих, это прескриптивная логика прикладного политического анализа (описанная, к примеру, У.

Данном). И, наконец, в-четвертых, это общая логика познания и исследования политического процесса (описанная Д. Мангеймом и Р. Ричем) (см. таблицу 4).

Таблица 4. Логики и этапы функционирования и анализа политического процесса.

Функционирование Политико- Процесс анализа Процесс политического управленческий исследования процесса процесс политики решений 1. Вход Построение Структурирование Концептуализация повестки дня проблемы 2. Конверсия Формулирование Прогнозирование Операционализация альтернатив 3. Выход Утверждение Разработка Выбор методов рекомендаций 4. Обратная связь Реализация Мониторинг Сбор данных решения действий Оценка Экспертиза Анализ данных 5.

результатов результатов осуществления решения Интерпретация 6.

результатов исследования.

Между указанными «политическими логиками» имеются определенные взаимосвязи и взаимозависимости. На противоположных полюсах находятся «онтологический» и «эпистемологический» циклы политики, то есть логика собственно политического процесса, функционирования политической системы (включающая в себя стихийные и сознательные детерминанты), и общая логика познания этого процесса, которая используется во всех исследовательских проектах, будь то фундаментальные или прикладные. Эти две базовые «политические логики» образуют своего рода систему координат для управленческой и аналитической деятельности в рамках политического процесса, которые в известном плане носят «производный характер» от первых двух циклов. Правда, степень детерминации их базовыми логиками будет различной. Если логика политико-управленческого процесса принятия решений в большей степени обусловлена общим циклом функционирования политической системы, то логика работы аналитика и прикладного анализа в значительной мере задается общей схемой рационально-интеллектуальной деятельности и исследовательской программатики. Между логикой политической борьбы и логикой ее рационализации в ходе политического управления постоянно возникают противоречия, которые пытаются разрешить политические аналитики. Ч. Линдблом, одним из первых обративший внимание на эту коллизию между рациональной оптимизацией и конфликтом заинтересованных акторов, назвал этот парадокс «противостоянием аналитики и политики» (analysis versus politics) (10).

Теперь уже можно перейти к последовательному и детальному рассмотрению двух, наиболее важных для избранного предмета исследования, циклов (или «политических логик»), а именно, политико управленческого процесса, связанного с принятием публичных решений, и процесса аналитической работы, связанного с проведением сопровождающих решение прикладных разработок. Эти два процесса находятся в самой тесной взаимозависимости, хотя «ведущей» в ней стороной следует все же назвать принятие публичных решений, тогда как прикладной политический анализ играет роль стороны «ведомой», обеспечивающей и обслуживающей практическую политику. Многие специалисты по политическому анализу обосновывают положение о релевантности этапов аналитической работы основным фазам цикла принятия решений (11). Другими словами, аналитик часто опережает и сопровождает решение, принимаемое политиком.

Одной из наиболее проработанных версий политико управленческого цикла (ПУЦ) является «пятичленная» (то есть пятифазовая) модель, за последние четверть века обстоятельно разобранная в трудах американских политологов Джеймса Андерсона и Уильяма Данна. За каждой выделенной фазой, в соответствии с ранее оговоренным критерием их вычленения, закрепляется достаточно самостоятельное функциональное предназначение и отдельный вид политико-управленческой деятельности, начиная от инициирования публичного решения и построения повестки дня до завершения цикла продвижения решения и оценки его результатов и последствий (12) (См. Таблицу 5).

Таблица 5. Основные фазы политико-управленческого процесса принятия публичных решений.

2. Формулирование Агенты процесса принятия решения проектов формулируют ряд альтернативных его государственного вариантов для преодоления общественной решения проблемы, которые проходят отбор и обсуждение.

3. Утверждение Утверждение и легитимизация публичного решения государственного решения на основе официальных процедур рассмотрения, обсуждения, согласования, голосования и промульгации.

4. Реализация Реализация решения административными государственного органами государственного управления и решения. параллельный контроль за ходом его исполнения со стороны ЦПР.

5. Оценка результатов Оценивание итогов, результатов и осуществления последствий исполненного решения с точки публичного решения зрения достижения целей, уровня издержек и адекватности средств.

После того, как выделены основные фазы цикла принятия политических решений, следует остановиться подробнее на характеристике каждой из них, учитывая ту «идеальную логику» их последовательности, которая изложена в таблице 5.

2.2. Формирование повестки дня и определение приоритетных общественных проблем.

В самом начале изучения процесса принятия политических решений перед аналитиком встает несколько серьезных вопросов. Где находится «начало» решения и кто дает ему «первотолчок»? Да, и как вообще, можно определить «начало» и «конец» в круговом цикле, поскольку, как известно, «у кольца начала нет и нет конца». Именно по этому поводу Дж. Мангейм и Р. Рич замечают, что «политический курс, который можно изобразить в виде замкнутого круга, не имеет четкого начала или конца»

(13). И все же что-то или кто-то инициирует старт подготовки и принятия тех или иных решений. Кто или что? Давление общественного мнения или агрессивная кампания в СМК, многотысячные демонстрации и митинги у стен правительственных зданий или обращение ряда политических партий?

заинтересованными в решении проблемы олигархами круглой суммы какой то части депутатского корпуса. Все приведенные версии инициаторов и инициатив внесения общественной проблемы в публичную повестку дня достаточно часто встречаются в современной политике. Но, чтобы понять их природу, нужно остановиться на самом инициировании политического решения при построении публичной повестки.

Следует сразу отметить, что немало авторов вместо одной крупной фазы построения публичной повестки выделяют два-три еще более дробных этапа. Например, Р. Май Келли и Д. Пэламбо разграничивают этапы формирования повестки и определения проблем (14), а Дж. Мангейм и Р.Рич выделяют этапы генерации требований (факторы и условия, влияющие на правительство), артикуляции и агрегирования (проекты решения проблем, объединяющие людей), и, наконец, собственно разработки повестки (рассмотрение проблем на официальном уровне) (15). В подобном же духе детализации процесса формирования повестки дня работают Б. Хогвуд и Б.

Ганн, разбивающие ее на три специальных, относительно самостоятельных фазы: 1) «выявления (или поиска) проблемы» (решение на принятие решения);

2) «селекции» (или препарирования) проблемы (решения, какое надо принимать решение), и, далее 3) «определения» проблемы (16).

Несколько иная терминология предлагается другим англичанином У.

Дженкинсом, который закрепляет формирование политического курса за тремя этапами – его инициирование;

переработка необходимой информации, и завершающего этот субцикл этапа рассмотрения путей решения проблемы (17).

Из этого перечня в чем то схожих позиций ряда специалистов вытекает идея интерпретации фазы формирования политической повестки как некоего субпроцесса, в свою очередь, распадающегося на целый ряд относительно автономных субфаз. Первое, что бросается в глаза, это то, что формирование публичной повестки дня выглядит как процесс продвижения того или иного общественного вопроса в плоскость официального его признания, рассмотрения и обсуждения. Попытаемся выработать более или менее четкую дефиницию этого понятия. В «Словаре русского языка» слову «повестка» (повестка дня) придается два основных значения: во-первых, письменное официальное извещение с вызовом, приглашением куда-нибудь (в суд или на заседание) и, во-вторых, перечень вопросов, подлежащих обсуждению на заседании (18). Имеется и еще один дополнительный смысл «повестки дня» как совокупности актуальных и своевременных вопросов и дел. «Политическая повестка дня, - отмечает Дж. Андерсон,- образуется из требований, которые политики выбирают сами, чувствуя необходимость реагировать на них в определенное время, или хотя бы демонстрировать вид их рассмотрения, при том, что это особые политические требования, отличные от рядовых запросов» Действительно, политики и (19).

администраторы, контролирующие официальную повестку, всегда ограничены некоторыми целями и приоритетами, ресурсами и временем, а также давлением различных групп интересов и воздействием общественного мнения в целом. Итак, политическая повестка дня представляет собой совокупность актуальных социальных проблем, отражающих потребности общества в целом или требования отдельных групп интересов, и на которые политики и администраторы готовы и способны реагировать, принимать решения и предпринимать действия.

После того, как понятие политической повестки получило рабочее определение, встают и другие вопросы. Почему и как одни общественные проблемы попадают в поле зрения официальной повестки, тогда как другие не подбираются к ней ближе, чем на «пушечный выстрел»?

Через какие этапы проходят те или иные вопросы, чтобы попасть в публичный фокус повестки? В начале годов известный 1970-х американский политолог Энтони Даунс провел исследование так называемого «цикла поддержания внимания к вопросу» (issue-attention cycle) в американской экологической политике, в итоге которого им было выделено пять основных стадий в рамках подобного процесса. Во-первых, это предпроблемная стадия, когда проблема уже имееттся в наличии, но не привлекает пока общественного интереса. Ею занимаются лишь отдельные эксперты и группы интересов. Во-вторых, наступает этап «тревожного открытия и эйфорического энтузиазма». Что-то вызывает в обществе всеобщий интерес к существующей проблеме и требуется найти быстрое ее решение, правда, не за счет слишком серьезных перемен внутри общества.

В-третьих, за этим приходит стадия осознания «цены прогресса», то есть слишком скорого решения выдвинутой проблемы. Население понимает, что решение проблемы требует слишком высоких затрат.

Например, быстрое решение проблемы окружающей среды в мегаполисе требует жестких параметров качества горючего от производителей нефтепродуктов, сокращение автомобилепотоков в центре города, да и собственно усиления контроля за индивидуальными автомобилями с точки зрения исправности двигателей внутреннего сгорания. Нельзя забывать также и производящие автомобили крупные концерны. Цена экологической проблемы оказывается для очень многих непомерной. Подходит четвертый этап, на котором общественный интерес к этой проблеме ослабевает. Здесь, правда, существует возможность редуцирования и переформулирования проблемы с учетом затронутых множественных интересов. И вот, наконец, цикл завершается на пятой постпроблемной стадии, когда проблема попадает в «сумеречную зону», будучи теснимой другими поднимающимися проблемами. Тем не менее, какие-то первые результаты от поыток ее решения все же могут быть получены, да и «группа ее поддержки» может и не сложить оружия (20).

Другую, даже более развернутую, версию работы цикла формирования политической повестки дня предложили американские политологи Роджер Кобб и Чарльз Элдер. Прежде всего, они подчеркивают, что построение повестки дня представляет собой яркий случай субъективированного и идеологизированного процесса, где постепенно происходит преобразование социальной проблемы в партийно-политический проект. Возьмем, к примеру, проблему выплаты пособия по безработице. Эта хорошо всем известная проблема может быть интерпретирована различным, а тои прямо противоположным образом в результате применения разных идейных принципов и ценностных критериев социал-демократами, которые будут настаивать на увеличение социальных пособий, и консерваторами, которые, наоборот, потребуют их сокращения. Но при этом развертывание общественной проблемы может иметь разные состояния или ступени. В качестве примера можно привести существующую практически во всех крупных городах мира проблему бездомных (или, как их называют в России, БОМЖей, то есть «лиц без определенного места жительства»). Алгоритм ее преодоления можно представить следующим образом: люди, спящие на улицах (исходный вопрос) – минимизация числа бездомных людей (проблема в повестке) – строительство муниципальных приютов для бездомных.

В итоге выделяются четыре основных этапа построения политической (или публичной) повестки. На первом этапе возникает так называемый частный вопрос, который видим лишь для группы более им затронутых людей. На втором этапе группы людей, пострадавших от строительства вблизи их домов линий электропередач (ЛЭП) подают иски в суды и организуют кампанию в СМИ, направленную против электрической корпорации и потворстующим ей городским органам власти. Здесь частный вопрос, который задевал каждого гражданина в отдельности, начинает трансформироваться в общественную проблему, поскольку вокруг последней образуется сообщество людей, выступающих ее «носителем». Но для того, чтобы проблема перешла на третью ступень продвижения, где она получает статус кандидата на «вопрос в повестку», инициативная группа должна привлечь внимание общества, то есть расширить ее социальный диапазон. И наконец, в четвертой фазе проблема наконец-таки попадает в публичную повестку дня, которая, в свою очередь, распадается на два состояния – «дискуссионную» («снизу») и «институциональную» («сверху») повестки.

Дискуссионная повестка выглядит более рыхлой, аморфной и абстрактной, так как в нее попадает множество проблем, обсуждаемых в СМИ и муссируемых общественным мнением от общенационального до локального уровня. А вот институциональная (или официальная) повестка представляет собой куда более конкретную субстанцию, функционально распределяя рассмотрение проблем по представительным, исполнительным и судебным органам государственной власти. Таким образом, поток проблем вначале попадает в повестку «снизу», а затем отфильтровывается в рамках государственных институтов, формирующих повестку дня «сверху» (21).

Конечно же, эта схема представляет собой лишь «идеальный тип»

формирования демократической повестки, поскольку во многих странах мира ЛПР сразу строят повестку «сверху», не учитывая при этом повестки «снизу».

Несложно заметить, что центральное место в ходе построения публичной повестки занимает определение общественных проблем, требующих преодоления в процессе принятия государственных решений.

Что же такое есть общественная (или общественно-политическая) проблема?

Американский политолог Дэвид Дери в специальной монографии «Определение проблемы в политическом анализе» (1984) характеризует общественно-политические проблемы (policy problems) как нереализованные потребности, ценности или возможности для позитивных изменений, которые могут быть достигнуты путем политических действий (22). Сам же термин «проблема» этимологически происходит от древнегреческого слова означавшего некоторую задачу или задание, то есть «problema», теоретический или практический вопрос, требующий исследования или разрешения (23). В широком смысле этого слова можно сказать, что проблема выражает несоответствие фактической ситуации и желаемым ее состоянием. Исходя именно из этой идеи, ряд ученых несколько усложняет конструкцию определения проблем, замечая, что всякая общественная проблема находится в контексте проблемно-политической ситуации. Если первый феномен (проблема) представляет собой совокупность ментальных и концептуальных конструктов, то второй – его контекстуальную среду, совокупность внешних условий, которые в результате соприкосновения с ними вызывают неудовлетворенность, затруднения или ощущение непорядка (24).

Общественно-политическая проблема явно зависит от условий и акторов, места времени проявления, и поэтому не может быть определена однажды раз и навсегда, на все случаи жизни. Она может быть скорректирована и переформулирована основными игроками даже в ходе построения повестки дня, поскольку и у самих акторов изменяется время от времени политическая стратегия и тактика. По поводу характера понимания политической повестки канадский политолог Лесли Пал замечает, что оба аспекта разбираемого процесса – определение проблем и построение повестки – имеют субъективную нагрузку. Далее им делается следующий пессимистический вывод: «Нет пока такой формулы, согласно которой можно было бы заключить, когда та или иная ситуация и условия внезапно всеми воспримутся в качестве проблемы, и почему вдруг она становиться публичной, а затем выводится на уровень официальной политики» (25). По другому говоря, определение проблем носит открытый характер.

Действительно, практически увязать воедино все индивидуальные и групповые рефлексии по поводу публичной проблемы сделать или крайне трудно или просто невозможно. Но все же общественные проблемы требуют вразумительного определения, поскольку от этого зависят во многом способы и успех их решения. В чем же состоят те характеристики процесса определения проблем, которые следует учитывать для его оптимизации? Во первых, определение проблемы имеет «объективированные» характеристики.

Проблема должна получить общественное признание и «снизу»

официальную поддержку «сверху», что требует, как правило, определенного согласования позиций и баланса сил. Для достижения подобного необходимого состояния надо иметь ряд «объективированного»

предпосылок:

Проблема должна быть артикулирована достаточно влиятельной группой интересов и поддержана общественным мнением;

Проблема должна быть озвучена и распространена в средствах массовой коммуникации с тем, чтобы сделать информацию о ней доступной для населения;

Проблема должна быть принята со стороны государственных органов власти и переформулирована в официальной плоскости;

Проблема должна быть «решаемой», то есть иметь потенциальную перспективу на ее преодоление при помощи находящихся под контролем государственных органов ресурсов и времени, в рамках существующих норм и процедур.

Во-вторых, существует ряд «субъективированных» характеристик, которые связаны с ценностными ориентациями и идеологическими воззрениями, психологическими установками и социальными знаниями акторов, участвующих в определении общественно-политической проблемы. К числу «субъективированных» факторов, влияющих на формулирование проблемы, можно отнести следующие:

Плюрализм субъективных видений и оценок характера проблемы, связанный с множественностью затронутых социальных групп, имеющих дифференцированные интересы и ценности;

Доминирующую роль в официальной формулировке проблемы играют политическая элита, бизнес и СМИ, облекающие ее в выгодную для них форму;

Эмоционально-психологическая окраска проблемы, которая может вызывать симпатию или антипатию, участие или отчуждение, беспокойство или равнодушие.

Подведем некоторый итог всему вышесказанному. Итак, выдвижение и определение общественно-политических проблем происходит в результате комплексного сочетания и «объективированных»

«субъективированных» параметров. В этом кроется определенный парадокс, когда то, что выдвигается как общественно-политическая проблема (загрязнение окружающей среды, выплата достойных социальных пособий, борьба с организованной преступностью и пр.) в одних странах и в определенные периоды, в других государствах в тоже самое время таковыми не является.

И все же вновь возникает вопрос, а от кого собственно зависит попадание (или непопадание) общественной проблемы в публичную повестку? Кто и как регулирует и контролирует процесс построения и удержания политической повестки? Эти вопросы были поставлены еще в 1960-70-е годы американскими политологами Питером Бахрахом и Мортоном Баратцем. Они разработали специальную концепцию «нерешений» (nondecisions), посредством которой ими была предпринята попытка дать интерпретацию процесса удержания повестки под контролем элитных группировок. Контроль за политической повесткой входит, по их мнению, в общий механизм государственного управления, представляя собой так называемое «второе лицо власти» (26). Правящая элита для контроля повестки применяет «средства, при помощи которых требования изменить сложившееся распределение благ и привилегий в данном сообществе могут быть задушены в зародыше, еще до того, как их попытаются озвучить, могут быть уничтожены на входе в систему принятия решений, ну, а если все это не удалось проделать, то эти же требования можно исказить или развалить во время реализации решения на завершающих стадиях политико-управленческого процесса» (27).

Таким образом, некоторые серьезные общественные проблемы могут быть попросту говоря выброшены как из «системной», так и из «институциональной» повестки, как это было, например, на юге США в 1950-е годы, когда требования черных американцев в уравнивании прав с белыми гражданами страны игнорировались и не включались в официальную повестку.

Завоевание и удержание контроля над публичной повесткой выглядит вовсе не бесстрастным и рациональным перебором и фильтрование тех или иных проблем, встающих перед сообществом, а скорее предстает ареной острой и ожесточенной борьбы элитных и бюрократических группировок, политических партий и групп давления, а иногда объектом прямых действий рядовых граждан, как это было в России в начале 1990-х годов с референдумом и массовыми демонстрациями за отмену 6-й статьи Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Конечно же, общественные проблемы, их формулирование и продвижение в публичную повестку весьма тесно связаны с интересами и целями основных политических акторов, дающих ей свою интерпретацию и планирующих свои способы ее решения в той или иной социальной ситуации. «Ситуация представляет собой некий фрагмент, выделенный в жизненном мире применительно к той или иной теме, - пишет по этому поводу выдающийся немецкий социолог и философ Юрген Хабермас.- Тема возникает в связи с интересами и целями участников действия;

очерчивает релевантную область тематизируемых предметов.

Индивидуальные планы действий акцентируют тему и определяют актуальную потребность во взаимопонимании, которая должна быть удовлетворена в ходе интерпретативной работы» (28). Борьба за формулирование вопроса в повестку дня во многом связана с политическими конфликтами между заинтересованными игроками, которые должны в итоге нащупать «формулу согласования интересов», ложащуюся в основу совместной интерпретации общественной проблемы. Без подобных компромиссов или консенсусов публичную повестку построить крайне трудно, поскольку без этого содержание решения, в ходе его подготовки, принятия и осуществления может быть попросту искажено или развалено. О проходимости решения нужно помнить уже на ранней стадии формирования повестки.

Институциональные повестки формулируются в различных органах власти, законодательных и административных, центральных и локально-региональных с учетом политических стратегий государственных и негосударственных акторов. Повестки данного рода делятся по сферам и предметам, полномочиям и функциям на «горизонтальные» (по отраслям власти) и «вертикальные» (по уровням управления), в рамках которых происходит распределение различных проблем. Здесь также очень важное место занимает система общественных приоритетов, где задается «матрица рангов проблем», строящаяся на основе сформулированных политическими лидерами стратегических и тактических целей. В Советском Союзе стратегические и тактические ориентиры задавались в решениях и директивах съездов КПСС, а в современной России эту роль выполняют стратегические программы и доктрины на долгосрочную и среднесрочную перспективы, а в краткосрочном плане ежегодные общеполитические и бюджетные послания Президента РФ. Например, одним из основных приоритетов социально-экономической политики в президентском послании 2003 года было названо в качестве задачи удвоение в ближайшие годы валового национального продукта (29). А в «Программе приоритетных мер (2000-2004) по реализации стратегий развития Российской Федерации до 2010 года», подготовленной Центром стратегических разработок под руководством Г. Грефа, была разработана система социально-политических приоритетов, которая легла в основу нескольких пакетов государственных решений, направленных на реформу судебной системы и местного самоуправления, государственной службы и адмиинстративного аппарата (30).

Далее, институциональная повестка распадается прежде всего на так называемые административную и законодательную ее разновидности, то есть повестку дня представительных и исполнительных органов власти и управления. Здесь тоже могут быть различные уровни конкретизации приоритетных проблем: от самых общих деклараций до детальной повестки заседания кабинета министров. Важную роль играют общие приоритеты политики правительства, задающие ориентиры для текущей работы министерств и ведомств. К примеру, в России 1990-х годов подобные приоритеты выдвигались различными составами Правительства РФ: «восемь главных дел» кабинета В. С. Черномырдина, антикризисные приоритеты правительства Е. М. Примакова, программа администрации В. В. Путина, и др. (31). А вот для формирования законодательной повестки особенно серьезное значение имеют предвыборные и политические декларации основных парламентских партий, фракций и депутатских групп (32). Здесь также, как и в исполнительных органах, прежде чем попасть в план законодательных предположений на год или в повестку дня думской сессии общественно-политическая проблема проходит вначале горнило внутрипартийных дискуссий на заседаниях съездов и руководящих органов политических партий и депутатских групп, затем выносится на парламентские и общественные слушания, поступает в Совет Государственной Думы и т.д.

И вот наступает момент трансформации общественных проблем, сформулированных в повестках дня, в проекты публичных решений, в границах которых предполагается их преодоление или минимизация. Но содержание этой разновидности политической деятельности раскрывается уже в функциональных пределах следующей фазы процесса принятия политических решений, связанной с подготовкой и селекцией их альтернативных вариантов. Проблемы надо не только правильно поставить и сформулировать, что порой составляет половину общего успеха, но и найти пути их разрешения, рассчитать и распределить ресурсы, спроектировать средства достижения целей и последовательность проведения отдельных мероприятий.

2.3. Подготовка и выбор проектов государственного решения.

Следующая, по логике последовательности шагов, в политико управленческом цикле фаза функционально предназначена для разработки и селекции альтернативных вариантов публичного решения. «Формирование политических решений, - пишет Дж. Андерсон, - включает в себя разработку соответствующих и согласованных курсов действий (именуемых часто альтернативами, проектами или вариантами) для преодоления общественных проблем» (33). Ведь всякое решение представляет собой выбор из не менее, чем двух альтернатив, порой просто состоящий в дилемме принимать ли вообще это решение или отложить его (34). На данном этапе политикам приходится, вместе с их советниками и экспертами, довольно много времени уделять оценке и обсуждению выгод и издержек, позитивных и негативных последствий от принимаемых ими публичных решений. Русская поговорка «семь раз отмерь, а один раз отрежь» могла бы быть неплохим девизом для фазы подготовки и выбора альтернативных вариантов решения.

Разработка проектов публичного решения осуществляется как в рамках государственных органов, правительства и парламента, так и по инициативе негосударственных структур, групп давления и политических партий, экспертно-аналитических центров и общественных объединений граждан. Нередко для подготовки законопроектов создаются смешанные рабочие группы, состоящие из депутатов, чиновников, представителей бизнеса, общественно политических организаций и др. Кроме того, в период формулирования политических проектов (policy formulation) часто складываются «коалиции поддержки» тех или иных, нередко конкурирующих, альтернативных вариантов решения. При разработке альтернативных законопроектов в парламентских комитетах и подкомитетах зачастую происходит ожесточенный торг и позиционная борьба между противостоящими «коалициями поддержки», в результате которой все выдвинутые проекты оказываются взаимно заблокированными и не один вариант не проходит успешно даже раннюю стадию обсуждения.

Какие же факторы влияют на успешную разработку и продвижение проекта на стадии формулирования решения. По мнению Дж. Андерсона тут можно выделить четыре подобных фактора: во первых, проект должен быть технологически обоснованным, то есть ликвидировать причины, породившие определенную социальную проблему;

во-вторых, проект должен быть экономически обоснованным, где стоимость проекта должна быть релевантна решаемым в нем задачам;

в-третьих, проект должен быть политически проходимым, то есть получить необходимые согласования и публичную поддержку со стороны соответствующих депутатов и администраторов, и, в-четвертых, проект должен быть в целом позитивно принят населением, то есть он должен получить известное согласие или одобрение «снизу» (35). Таким образом, сочетание технологической и экономической обоснованности, политической проходимости «сверху» и известного согласия «снизу» создает комплекс необходимых предпосылок, без которого очень трудно рассчитывать на успешную перспективу прохождения разрабатываемого проекта решения на начальных этапах.

Так все же какие именно агенты или акторы занимаются проектированием альтернативных вариантов государственных решений? Когда в руки наблюдателю попадают федеральные конституционные законы и бюджетные решения, указы президента и постановления правительства по отраслевым и комплексным программам, часто насчитывающие многие десятки, а то и сотни страниц, содержащих множество законодательных и административных норм и процедур, огромное количество таблиц и цифр, становится понятно, что эти государственные акты являются плодом деятельности далеко не только подписавших их президента или премьер-министра, обсуждавших и голосовавших за них министров и депутатов, а скорее коллективным продуктом работы целой армии государственных чиновников и независимых экспертов, представителей разных групп давления и политических партий.

Конечно, при этом каждый из указанных игроков исполняет на этапе подготовки законопроекта или проекта административного акта свою особую роль и выполняет специфические функции. Вот на рассмотрении этих ролей и функций основных акторов, действующих на этапе подготовки проектов решения, и следует остановиться подробнее.

Если взять сравнительную перспективу поставленного выше вопроса, то несомненно в разных странах ответ на него упирается в особенности институциональной организации и политической культуры того или иного государства, что поэтому требует весьма сложного проведения компаративного анализа. Отсюда вытекает задача ограничения подобного рассмотрения, в силу которой мы здесь остановимся только на опыте России и США. В Российской Федерации по Конституции РФ 1993 года официальным правом на подготовку и внесение в парламент законопроектов пользуются 450 депутатов нижней и 178 депутатов верхней палаты, законодательные органы РФ, 89 субъектов федерации, Президент и Председатель Правительства, а также Конституционный, Верховный и Арбитражный Суды в пределах их компетенции. Таким образом, с формальной стороны дела, все остальные политические акторы, государственные и негосударственные, должны вносить подготовленные проекты через посредничество легитимных субъектов законодательной инициативы.

Но из этого положения вовсе не следует, что в реальном законодательном процессе проект государственного акта не может быть подготовлен практически от начала и до конца рабочей группой, состоящей из экспертов, не занимающих каких-либо официальных постов. В известном плане подобную роль в проектировании государственных актов занимал Институт государства и права РАН, в 1990-е годы выполнявший функции основного экспертного центра для Администрации Президента РФ, несмотря на наличие в ней Главного правового управления, которому также вменялось в задачи разработка законопроектов для их последующего внесения от лица Президента в государственную Думу. Более закрытыми для участия негосударственных акторов являются процессы принятия административных решений в исполнительных органах власти.

Попробуем рассмотреть место и роль различных агентов в ходе подготовки государственных решений на федеральном уровне.

Особую роль как в подготовке административных актов, так и в разработке законов играет Президент и его администрация. Это относится ко всем сильным президентским республикам, яркие примеры которых являют собой США и Россия. Президенты поручают своим администрациям подготовку собственных решений, указов и распоряжений, а также, если необходимо, постановлений правительства и отдельных министерств и ведомств. Для этой работы в президентской администрации имеется довольно обширный штат чиновников и собственных советников. Кроме того, при президенте существует система совещательно-консультативных органов, которые также в определенных случаях могут готовить проекты федеральных административных актов. В качестве примера здесь можно привести деятельность в России Государственного Совета, в ходе которой подготовлено уже немало проектов документов для органов исполнительной власти, по вопросам реформирования жилищно коммунальной сферы, органов государственной власти и местного самоуправления, электроэнергетики, молодежной политики, образования и др.

Как правило, в круг интересов президентской администрации попадает подготовка проектов ключевых стратегических решений, как это было, к примеру, с подготовкой Козака» заместителем Главы «Комиссией (возглавлявшейся Администрации Президента РФ Д. Козаком) пакета проектов законодательных и административных актов по реформе региональных и муниципальных органов в 2002-2003 годах. В Соединенных Штатах в конце 1980-х годов была создана Комиссия по приватизации, возглавлявшаяся Президентом Р. Рейганом, и которая приняла ряд решений, связанных с тем, чтобы часть подразделений Федеральной почтовой службы и федеральной системы тюрем передать в руки частного сектора. В ряде случаев комиссии и комитеты при призидентах обладают весьма значительными полномочиями по подготовке государственных решений. В связи с этим комитеты, специально создаваемые для решения возникающих проблем, получают нередко большие властные функции, по причине объема которых политологи стали называть их «адхократией» (от слова «комитеты ad hoc»). В их состав обычно входят высокопоставленные чиновники, депутаты парламента, влиятельные эксперты, а порой представители заинтересованных негосударственных, деловых и общественных, объединений. Выработанные на заседаниях «припрезидентских» комитетов и советов документы нередко ложаться в основу стратегических решений различных федеральных органов власти по отдельным отраслям государственной политики.

Очень большими возможностями на этапе подготовки и селекции проектов государственных актов располагает правительство, его центральный аппарат, отраслевые министерства и ведомства. При этом подразделения правительства занимаются далеко не только функционально им вменяемой подготовкой отраслевых административных актов, постановлений и распоряжений, приказов и программ, циркуляров и инструкций. В современной России центральный аппарат и отраслевые ведомства самым активным образом разрабатывают проекты законов по практически всем направлениям государственной политики, а также постоянно осуществляют экспертизу законопроектов, которые предлагаются всеми другими субъектами законодательной инициативы. К примеру, согласно действующему ныне регламенту Государственной Думы РФ, фактически каждый законопроект перед внесением его на рассмотрение в парламент должен пройти юридическую экспертизу в Минюсте, финансовую – в Минфине, также как отраслевую – в соответствующих министерствах и ведомствах, в результате чего к проекту закона должны быть приложены заключения этих органов правительства. Таким образом, правительственные органы на фазе подготовки проекта законодательного акта выполняют сразу три очень важные функции: разработку альтернативных вариантов законов;

внесение их проектов в парламент при помощи использования права законодательной инициативы, и вынесения заключения на все прочие законопроекты на основе их специальной экспертизы. Подобные полномочия органов исполнительной власти открывают достаточно широкие возможности для работы не только на «собственном поле», принятия административных решений, но и для ведения весьма успешной игры на вроде бы «чужом поле» парламентской деятельности – принятия федеральных конституционных законов.

Но несомненно то, что все-таки основными официальными игроками на поле подготовки и обсуждения проектов закона выступают депутаты парламента, а также их фракции, объединения и группы. «В ходе парламентских слушаний и расследований, через контакты с официальными лицами администрации и представителями групп интересов, а также при воплощении своих собственных интересов и замыслов законодатели получают импульсы для решения проблем и формулируют альтернативные проекты будущих действий»

(36). Другое дело, что написать проект закона теоретически можно и одному депутату, но отстоять его и успешно провести через многочисленные обсуждения на парламентских слушаниях, заседаниях профильных комитетов и подкомитетов, а тем более на слушаниях в палате практически крайне сложно, а зачастую и невозможно. Так что даже на фазе подготовки проекта публичного решения начинает работать известная аксиома, что «один в политическом поле не воин».

Как правило, уже на ранней стадии разработки не самого текста закона, а его концепции депутатом создается рабочая группа по подготовке проекта, состоящая из различного рода экспертов: юристов, специализирующихся в избранной области законодательства, специалистов-предметников, хорошо разбирающихся в регулируемой законом области общественной жизни, а иногда, и технологов лоббистов, отвечающих за обеспечение проходимости данного проекта.

Для этой работы привлекаются штатные эксперты депутатских фракций и групп или же депутат может себе позволить нанять или привлечь независимых специалистов. Кроме того, во многих парламентах имеются специальные экспертно-аналитические подразделения для содействия ведению законотворческой работы: при обеих палатах Конгресса США созданы Отделы законодательного консультирования (Office of Legislative Counsel) и Исследовательская служба Конгресса (Congressional Research Service), являющаяся подразделением Библиотеки Конгресса США, а в Государственной Думе РФ – аналитическое, правовое и организационное управления в структуре ее центрального аппарата. Из всего этого следует, что депутат для успешной разработки законопроекта должен создать «вокруг него» некую интеллектуальную и организационную среду, состоящую из экспертов и советников.

Но далеко не только лишь официальные лица, принимающие решения, будь то администраторы или депутаты, участвуют вместе со своим экспертным окружением в подготовке государственных актов.

Весьма значительную роль на этапе подготовки и представления альтернативных вариантов публичных решений играют группы давления, отстаивающие интересы различных слоев и страт общества.

Группы давления бывают самых разных видов: от объединение предпринимателей и профессиональных союзов до движений «зеленых», и от отдельных крупных корпораций бизнеса до территориальных объединений. При этом группы давления на этапе подготовки государственных решений могут выполнять самые разнообразные функции: начиная от полной разработки и сопровождения проекта в ходе его внесения и обсуждения в государственном органе, и заканчивая точечной лоббистской и экспертной поддержкой. Например, Российский союз промышленников и предпринимателей ключ» сопровождает разработку и «под продвижение многих законопроектов, касающихся налоговой и тарифной, экспортно-импортной и таможенной, кредитной и корпоративной политики в нашей стране. А вот в отношении практически всех проектов законов о местном самоуправлении в современной России едва ли не самую ключевую роль сыграли такие общественные организации как Союз российских городов и Конгресс муниципальных образований. Нередко бывает и так, что бизнес-группы давления располагают большими интеллектуальными, информационными и лоббистскими ресурсами, чем отдельные депутатские фракции, и успешно конкурируют с последними, выдвигая альтернативные проекты законодательных решений, а также привлекая на свою сторону отдельных законодателей, квалифицированных экспертов, обеспечивая медийное и лоббистское сопровождение выгодных им вариантов.

В процессе подготовки и обсуждения государственных решений достаточно часто встречается ситуация, когда происходит спор или столкновение между сторонниками конкурирующих и альтернативных проектов. Это происходит в законодательном процессе, где могут столкнуться «правительственный», «депутатский»

и «лоббистский» варианты того или иного закона. Например, в конце 1980-х годов в США в довольно ожесточенной схватке схлестнулись три альтернативы Закона о национальном здравоохранении, которые были разработаны и поддержаны тремя раличными весьма заинтересованными в нем общественными организациями – Национальной комиссией по руководству здравоохранением (которая «включила в свой состав трех бывших американских президентов), знаменитым консервативным «мозговым трестом» - Фондом наследия, и влиятельнейшей Американской медицинской ассоциацией. В результате этой схватки процесс рассмотрения и обсуждения указанных альтернатив затянулся на долгое время (37). Как же быть в подобной ситуации ЛПР, когда ему предлагается несколько альтернатив лишь на одно вакантное место? Как их правильно сравнить, оценить их сильные и слабые стороны, чтобы хоть как-то уйти от субъективных крайностей и эмоциональной вкусовщины, часто встречающейся в аргументации сторонников конкурирующих проектов? На поставленные вопросы нужно дать хотя бы сжатые ответы.

Теоретические предпосылки конструирования цикло-сетевой модели принятия политических решений

Ефимов Иван Андреевич,

аспирант кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

В конце XX века, когда в мировом сообществе усилилась потребность в выработке долгосрочных, всесторонне обоснованных политических решений, политология стала привлекать все больше внимания глав государств, руководящих работников государственных и негосударственных структур. Это дало импульс созданию различных методик, использование которых помогло бы лучше понять политические процессы и обеспечило бы максимально надежное политическое прогнозирование.

Вместе с тем, предпосылки, позволившие теории политических решений оформиться в самостоятельную дисциплину, появились уже в середине XX века, когда дифференциация социальных и гуманитарных наук продвинулась довольно далеко . Во второй половине XX века политическая наука выделилась в самостоятельную дисциплину, и ее различные аспекты начали преподаваться в университетах . Согласно определению одного из основателей Чигагской школы политического бихевиоризма Г.Лассуелла, политическая «научная дисциплина может быть отнесена к политической науке, если она разъясняет процесс принятия политических решений в обществе, или же обеспечивает необходимыми данными разработку рациональных способов разрешения политико-управленческих вопросов» .

Дальнейшее развитие политических наук было стимулировано необходимостью сохранения и развития западных демократий, требовавших оптимизации государственного управления . Принято выделять три основных этапа становления теории принятия политических решений.

На первом этапе (1940-1960 годы) формируются основные подходы и концепции. Идет научная дискуссия, в результате которой рождаются новые модели и возникают новые теоретические концепты. Концептуально оформляются такие модели принятия политических решений, как рационализм, инкрементализм и смешанное сканирование.

В ходе второго этапа – (1960-1970 годы) теория политических решений оформляется в качестве университетской дисциплины. В программы большинства вузов включается курс по принятию политических решений, по данной тематике защищается большое количество диссертаций, пишутся книги, издается целый спектр специализированных журналов. Разрабатываются новые модели принятия политический решений, появляются первые модели политико-управленческого цикла, позволившие систематизировать процесс принятия политических решений.

На третьем этапе – (1980-1990 годы) произошла дифференциация и специализация направлений. Публикуются работы, посвященные отдельным стадиям процесса принятия политических решений, изучается специфика принятия решений в различных сферах: в политике, экономике, образовании, военной сфере . Происходит зарождение одного их наиболее популярных и распространенных на сегодняшний день подходов к принятию политических решений – сетевой подход.

По мере развития теории принятия политических решений было разработано большое количество подходов и моделей. Наиболее современными и популярными подходами к теории принятия политических решений являются циклическая модель и сетевой подход. Обе теоретические концепции активно используются политологами и политическими аналитиками при моделировании, прогнозировании анализе и описании процесса принятия политических решений.

Вместе с тем, динамично развивающаяся политическая среда, наряду с постоянно усложняющимися внутренними процессами, связанными с усилением роли горизонтальных связей, а также появлением новых игроков, подталкивает политологов и исследователей политического процесса к разработке новых моделей и подходов к теории принятия политический решений, которые бы в полной мере отвечали бы требованиям современности.

Циклическая модель принятия политических решений позволяет исследователю сконцентрироваться на структуре принимаемого политического решения, разбить его на фазы и стадии, проанализировать и исследовать их, а также выявлять узловые точки, так называемые точки бифуркации, непосредственно влияющие на характер принимаемого решения. Циклическая модель объединяет в себе ряд иных подходов и моделей принятия политических решений, в том числе: фазовую, раундовую, потоковую модели, отдельные аспекты инкременталисткой модели и модели всеобъемлющей рациональности. Однако при всей своей многообразности, циклический подход к принятию политических решений не позволяет отслеживать и анализировать роль, характер, а также динамику взаимоотношений между участниками внутри политического процесса.

В свою очередь сетевой подход к принятию политических решений в основном концентрируется на описании участников процесса принятия решений, а также стратегии их поведения, моделей посредничества, тем самым, отображает динамику политического процесса . Сетевой подход, в свою очередь, также содержит в себе внутреннюю систему и структуру, так, К.Хэй выделяет фазы функционирования политической сети , каждая из которой корреспондирует определенному этапу процесса принятия политических решений. Тем не менее, принимая во внимание, особенности политических сетей: их договорную основу, превалирование горизонтальных связей, как правило, отсутствие единой модели поведения внутри сети – приходится констатировать, что структура и системность политических сетей весьма условна и не может быть использована в качестве матрицы при попытке системного описания и анализа процесса принятия политический решений. Таким образом, сетевой подход к теории принятия политических решений обладает достаточным инструментарием, необходимым для описания характера взаимоотношений между участниками внутри политического процесса при принятии решений, но не позволяет исследователю в полной мере описать структуру и систематизировать непосредственно процесс принятия решения, что является необходимым условием политического моделирования.

Для описания и анализа многогранного и сложносоставного современного политического процесса необходимо использовать такую теоретическую модель принятия политических решений, которая могла бы в равной мере как структурировать процесс принятия решений, выявлять узловые точки, то есть либо момент фактического принятия решения, либо основные моменты, оказывающие решающее влияние на итоговое решение, так и отобразить характер и роль участников политического процесса.

В качестве теоретической основы, необходимой для вышеуказанного моделирования, предлагается использовать цикло-сетевую модель принятия политических решений, образованной за счет совмещения двух ранее рассмотренных подходов к принятию политических решений: циклического и сетевого. Совмещение двух теоретических подходов представляется возможным за счет взаимного наложения фаз циклической модели и этапов функционирования политической сети, что позволит эмпирически выявить совместимость и взаимозависимость между фазами различных подходов.

Перед тем как перейти к взаимному наложению двух теоретических подходов к принятию политических решений необходимо не только концептуализировать и обосновать непосредственно механизм совмещения двух теоретических подходов, но и в, первую очередь, остановить выбор на конкретных моделях сетевого и циклического подхода к принятию политических решений.

Если в рамках сетевого подхода многие видные политологи выделяют различные виды и типы политических сетей, но во многом сходятся на общих позициях относительно принципа функционирования политической сети, выделяя пять основных этапов, то с циклической моделью принятия политических решений все обстоит не столь однозначно. Одна из первых циклических моделей, предложенная У.Дженкинсом, содержала семь фаз политико-управленческого цикла, модель Б.Хогвуда и Л.Ганна – девять, считающаяся классической модель Д.Андерсона – пять, а ее модифицированный вариант – модель Брайсона и Кросби – восемь, причем, несмотря на общий принцип построения, некоторые фазы различных моделей содержательно не совпадают друг с другом. Автор предлагает остановиться на ставшей классической модели Д.Андерсона, так как она является наиболее распространенной и универсальной.

Определившись с моделями, на основе которых будет конституироваться цикло-сетевой подход к принятию политических решений, представляется целесообразным обозначить и обосновать базовые критерии и принципы, согласно которым будет осуществляться совмещение двух теоретических подходов.

Гипотеза состоит в предположении того, что в рамках процесса принятия политических решений вероятно совпадение пяти стадий функционирования политической сети: предсетевой стадии, стадии построения сети, стадии работы сети, стадии трансформации сети и, наконец, стадии распада сети с пятью фазами классической циклической модели Д.Андерсона: построением повестки дня, формулированием возможных вариантов решения, выбором оптимального решения, реализацией решения и оценкой полученных результатов .

При конструировании цикло-сетевой модели принятия политических решений за основу принимается циклическая модель Д.Андерсона, фазы модели ложатся в основу каркаса теоретической конструкции, на которую впоследствии накладываются фазы сетевого подхода. При взаимном наложении моделей фазы политико-управленческого цикла остаюсь стабильными, в то время как фазы сетевого подхода могут смещаться на ступеньку вверх или вниз. Таким образом, исследователь получает модель, которая не только структурно отображает процесс принятия решения, разбивая его на логические составляющие, но и описывает характер поведения акторов на каждом его отрезке.

Первая фаза политико-управленческого цикла – «построение повестки дня», на которой обсуждаются общественно значимые проблемы, совпадает с «предсетевой» стадией функционирования политической сети, в тот период, когда происходит отбор участников будущей сети по представляемым ими интересам.

Ключевым моментом данного этапа является актуализация той или иной проблемы, которая в первую очередь должна быть конкретизирована и структурирована. Одновременно участники политической сети, которые заинтересованы по тем или иным причинам в продвижении и актуализации определенной проблемы начинают вести переговоры и консультации с другими потенциальными участниками политического процесса, калькулируют выгоды, подсчитывают издержки, разрабатывают стратегию возможного действия.

В случае если повестка дня носит общий характер и в основном обсуждаются проблемы, решение которых необходимо, но в условиях существующей конъюнктуры маловероятно, деятельность политических сетей не столь активна, поэтому их участие в ходе цикла поддержания внимания минимально.

Если же повестка дня носит институциональный характер и обсуждению подлежат вопросы актуальные для отдельно взятой отрасли или сектора экономики, а также любой иной конкретной сферы деятельности, политические сети, не будучи еще до конца сформированы, принимают достаточно активно участие в цикле поддержания внимания к проблеме. На данной стадии формирующиеся политические сети могут преследовать различные интересы: либо максимально, в силу своих возможностей, поддержать проблему, способствуя ее попаданию в актуальную повестку дня; либо наоборот постараться дезавуировать проблему на ранней стадии; либо подкорректировать проблему таким образом, чтобы она соответствовала их интересам.

Необходимо также рассмотреть возможность потенциального смещения сетевого подхода при взаимном наложении двух подходов на одну ступень относительно циклической модели. Смещение вверх невозможно по определению, так как любая проблема или возможность ее формулирования, сопряженная с риском ее дальнейшего продвижения, автоматически создает предпосылки для возникновения предсетевой стадии, поэтому ситуация при которой фазе построения повестки дня политико-управленческого цикла не будет соответствовать никакой этап функционирования политической сети невозможен.

На следующем этапе построения цикло-сетевой модели принятия политических решений предполагается что фаза «формирования проблемы» политико-управленческого цикла будет совпадать с этапом «формирования сети» сетевого подхода.

На данной стадии в,первую очередь, речь идет о концептуальном оформлении возможного варианта решения проблемы, ведь один из способов обозначения и формирования проблемы – предложение множества альтернативных вариантов ее решения. Участники формирующейся сети имеют оперативную возможность инкорпорировать в формирующуюся проблему максимум своих интересов.

На стадии «формирование проблемы» участники политико-управленческого процесса, в зависимости от предлагаемых альтернативных вариантов решения проблемы, начинают блокироваться друг с другом, образуя альянсы, союзы, перерастающие в сетевые структуры. Важным представляется не выбор какого-то примерного варианта решения, а определение будущих границ решения проблемы, ее концептуализация.

Характер и структура формируемой сети, а также алгоритм ее дальнейших действий, во многом зависит от сферы, которую затрагивает формируемая проблема – общественно-политическая, социальная или же исключительно экономическая область. Так в случае, если затронута общественно-политическая и во многом социальная сфера, то борьба происходит, как правило, открыто, в форме широкого обсуждения ее предмета в СМИ, с привлечением политических партий, экспертов. Формирующаяся сеть имеет одно ядро – инициатора проблемы, вокруг которого выстраиваются другие участники политико-управленческого процесса, принимающие активное участие в выработке альтернативных вариантов решения проблемы и в определенной степени оказывающие влияние на конечное решение.

В случае, если проблема затрагивает экономические интересы бизнеса, то здесь возможно большое количество различных вариантов.

Во-первых, возможно формирование двух-ядерной сети, в рамках которой, одна группа участников, объединенная вокруг ярко выраженного лидера, либо группы лидеров, противостоит по концептуальному вопросу: быть или не быть решению проблемы, другой группе участников, образующих второе ядро. Борьба может вестись как в открытой форме, обсуждаться в СМИ, быть явной в ходе обсуждений, дискуссий, заседаний, так и в скрытой – «подковерная» борьба, неформальные методы воздействия на конкурентов.

Во-вторых, при условии отсутствия ярко выраженного лидера или группы лидеров вероятно формирование безъядерной сети. Таким образом, процесс формирования сети во многом осложняется за счет большого количества переговоров и постоянного процесса коммуникации участников сети между собой, что может кардинальным образом менять характер поведения ее членов, в зависимости от достигнутых договоренностей. Борьба между участниками такого рода политической сети может вестись как в открытой, так и в скрытой форме, однако, учитывая относительную разобщенность участников безъядерной сети, а также отсутствие ярко выраженного лидера, который мог бы повлиять на поведение ее членов, как правило, участники сети прибегают к открытому способу ведения борьбы.

В-третьих, при условии относительно схожей позиции большинства участников экономической сферы, в которой намечено решение проблемы, возможно формирование сети с одним ядром. В данном случае основная борьба между участниками политической сети с целью максимизации собственных интересов переноситься на последующие стадии политико-управленческого цикла.

Стадия формирования проблемы может также одновременно совпадать и с другими фазами политических сетей: «предсетевой» и фазой «работы сети».

В первом случае, речь может идти либо о запоздалой реакции потенциальных участников политической сети на реалии политико-управленческого процесса, либо о неожиданных, односторонних действиях со стороны власти, или других участников политико-управленческого процесса, по постановке, актуализации и формулированию проблемы.

Во втором, речь идет о завершении процесса формирования сети до перехода на следующую стадию политико-управленческого цикла, когда недавно сформированная политическая сеть решает задачи либо по ускоренному продвижению проблемы на следующую стадию политического цикла, стараясь максимизировать свою выгоду от сложившейся политической и иной благоприятной конъюнктуры, либо, наоборот, максимально затормозить политический процесс, с целью снять проблему с рассматриваемой повестки, или же сформулировать ее таким образом, что она потеряет свою актуальность.

На следующем этапе построения цикло-сетевой модели принятия политических решений предполагается, что стадия «выбора оптимального решения» совпадает со стадией «работы политической сети». Данная стадия является, по сути, ключевой в процессе принятия политических решений, так как результатом данного этапа должно стать принятие или утверждение конкретного варианта решения проблемы. Для данной стадии характерны следующие черты.

Во-первых, на стадии «выбора оптимального решения» происходит борьба между различными акторами по продвижению своих альтернативных вариантов. В основном на этом этапе участвуют лишь те участники политико-управленческого процесса, которым удалось доказать и отстоять состоятельность предлагаемых ими инициатив на предыдущих стадиях политического процесса.

Во-вторых, отличительной чертой данного этапа цикло-сетевой модели является то, что на данной стадии происходит не только борьба идей и альтернативных вариантов решения проблемы, но также активное противостояние между различными акторами, по продвижению и отстаиванию своих альтернативных вариантов.

В-третьих, происходит создание внутренних правил игры, кодекса поведения и утверждение одного из четырех вариантов взаимодействия внутри сети. Согласно первому варианту все участники равны между собой, отсутствует явный лидер или группа лидеров. Второй вариант предполагает наличие лидера, гегемона, и его нераздельное господство внутри сети. Третий вариант представляет собой борьбу нескольких наиболее сильных групп за лидерство и навязывание остальным группам их видения цели и средств ее достижения. Четвертый вариант предполагает различные формы торга внутри сети, создания долгосрочных и краткосрочных коалиций с целью решения стратегических и сиюминутных задач.

Вместе с тем, необходимо отметить, что на данной стадии цикло-сетевой модели может происходить не только принятие или утверждение какого-нибудь определенного варианта решения проблемы, заключающееся в выборе одного конкретного альтернативного варианта решения проблемы, но также конвергенция существующих альтернатив и формирование новой, устраивающей большинство участников политико-управленческого процесса.

Стадия «выбора оптимального решения» может совпадать со стадиями «сбой в работе сети» или «трансформация сети». Совпадение с любой из вышеперечисленных стадий – сетевая реакция на процессы, происходящие на стадии «выбора оптимального решения».

Сбой в работе сети происходит в результате неспособности участников сети договориться между собой и достигнуть намеченных целей, а также, в случае если поставленные задачи со временем утратили свою актуальность.

Трансформация сети, в свою очередь, может происходить после сбоя работы сети или во время работы сети, в случае если возникает необходимость, вызванная эндогенными и экзогенными факторами, изменить состав или цели функционирования сети.

Завершение конструирования цикло-сетевой модели знаменуется взаимным наложением последующих двух этапов циклической модели «претворение решения в жизнь» и «оценка результатов» с двумя стадиями сетевого подхода «распад сети» и «трансформация сети».

В зависимости от итогов процесса принятия политического решения и того, каким образом оно имплементируется в жизнь зависит дальнейшее функционирование политической сети.

Распад сети обычно происходит при достижении поставленных целей, когда дальнейшее существование сети нецелесообразно.

Трансформация сети, как правило, происходит после проведения экспертизы результатов принятого решения. По результатам проведенного анализа органы власти или группы интересов могут выступить с инициативами, направленными на улучшение и доработку отдельных аспектов уже принятого и имплементированного решения. В подобном случае возможно начало нового цикла, связанного как с отстаиванием прежних инициатив, так и с внесением в принятое решение определенных поправок. Таким образом, т рансформация сети может совпадать с фазой формирования новой сети, таким образом можно говорить о циклах функционирования политических сетей.

Цикло-сетевая модель позволяет объединить два наиболее популярных подхода к принятию политических решений в одном, разбить процесс принятия политических решений на фазы и стадии, подробно их проанализировать, выявить точки бифуркации. Органично инкорпорируя этапы сетевого подхода, отражающие характер неформального взаимодействия акторов, в рамках политико-управленческого цикла, цикло-сетевая модель позволяет подробно рассматривать поведение участников политического процесса на отдельных этапах процесса принятия политических решений. Цикло-сетевая модель наделяет исследователя дополнительным теоретическим инструментарием, необходимым как при анализе, так и моделировании процесса принятия политических решений.

Литература.

1. Дегтярев А.А. Принятие политических решений в структуре социальных и управленческих дисциплин // Полис №2, 2002.

2. Дегтярев А.А. Принятие политических решений. М.2004.

3. Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис №3, 2001.

4. Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston , 1994.

5. Dunn W. Public Policy Analysis: An Introduction. Englewood Cliffs. 1994.

6. Downs A. Up and Down with Ecology: The Issue-Attention Cycle. // Public Interest, vol. 31. 1972.

7. Hay C. The Tangled Webs We Weave: The Discourse, Strategy And Practice Of Networking. // Comparing Policy Networks, 1998. Downs А . Up and Down with Ecology: The Issue-Attention Cycle. // Public Interest, vol. 31. 1972. стр . 38-59.

Российский политико-управленческий цикл:

дефициты подходов к оцениванию

кандидат социологических наук,
1-й зам. декана, Факультет государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ
e-mail *****@***ru

www http://gmu. *****

Аннотация

Обсуждаемый и реализуемый на сегодняшний день набор инструментов реформ в РФ, к сожалению, неполон: в него не был включен такой неотъемлемый институт, как оценивание политик и программ. Даже заимствование 3-уровневой схемы реструктурирования федеральной исполнительной власти (министерства, службы и надзоры, агентства), возможно, было не совсем осознанным. Обычно устанавливается непосредственная связь между автономными и ответственными государственными ведомствами / фазами политико-управленческого цикла, с одной стороны, и большей эффективностью управления – с другой.

Внедрение системы оценивания политик является весьма сложным и не одномоментным процессом, не в последнюю в очередь в силу затрагивания политически чувствительных точек участников системы. Тем не менее, ряд начальных шагов известен и может быть сформулирован уже сейчас. Целью является постепенно создание полноценной системы оценивания – в качестве меры упреждения. Иначе ее придется вводить в пожарном порядке уже через 2-3 года как реакцию на неминуемые мини - и полномасштабные кризисы – например, при изменении экономической/ политической конъюнктуры и т. д.

Ключевые слова

Политико-управленческий цикл, агенсификация, оценивание секторальных и отраслевых политик, целевые программы , национальные проекты.

Редакция

Финальная редакция от 01.01.01 года.

Введение

Указ Президента РФ N314 от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», более поздние указы по ведомствам силового блока, «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в годах» и ряд других документов обозначили в 2004 году поворот от экспертно-теоретической к практической фазе административной реформы в части изменения структуры органов государственной власти, перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, и к программно-целевым методам планирования национальных приоритетов / национальных проектов.

Как известно, реализуемая реформа возникла не из вакуума , а повторяет как концептуально, так и по большей части технически, административные реформы, начатые – и к концу 90-х годов – уже в основном проведенные на Западе. К настоящему времени там накоплен значительный практический опыт реализации реформ такого рода – как положительный, так и отрицательный. На фоне этого опыта рассмотрим более пристально рассмотреть те политико-управленческие проекты, по лекалам которых внедряются упомянутые реформы в России. Концептуальным основанием реформ является так называемая «Новая модель управления» (new public management). Бюджетирование, ориентированное на результат, программно-целевое управление, агенсификация (введение агентств), приватизация и аутсорсинг государственных функций, частно-государственное партнерство – все эти термины, проникшие в последние 2-3 года в отечественную дискуссию, были заимствованы именно из политико-экономических моделей данной концепции.

Однако, более пристальный анализ концепций «новой модели управления» показывает, что реализовавшийся изначально набор инструментов реформ был неполон: в него не был включен такой неотъемлемый институт, как оценивание политик и программ (policy/program evaluation). При этом на Западе внедрение института оценивания политик и программ происходило вслед за реализацией реформ государственного управления , а к сегодняшнему моменту значение данного института для успеха реформ является общепризнанным. К примеру, в сборнике статей по вопросам административной реформы и оценивания, на опыте двенадцати стран Европы, Азии и Латинской Америки доказательно показана связь проведения административно-государственных реформ и внедрения оценивания политик – начиная с 60-х гг. прошлого века; авторы даже характеризуют эту связь метафорой «сиамские близнецы» (Wollmann, 2003).

Оценивание как стадия policy cycle

Обращаясь к отечественной практике, мы видим на примере монетизации социальных льгот, как рискованно и квази-профессионально интервенировало российское правительство в эту сложнейшую область, не предприняв никаких шагов по прогнозному оцениванию (Цыганков, 2005a).

Даже заимствование 3-уровневой схемы реструктурирования федеральной исполнительной власти (министерства, службы и надзоры, агентства), кажется, было не совсем осознанным. Обычно устанавливается непосредственная связь между автономными и ответственными государственными ведомствами / фазами политико-управленческого цикла, с одной стороны, и большей эффективностью управления – с другой. По идее министерства отвечают за этап формулирования политики, агентства и службы ее реализуют, а надзоры – контролируют и оценивают (Bouckert, 2004). Поскольку российские эксперты, консультировавшие органы исполнительной власти, не ставили в центр концепцию политико-управленческого цикла, не удивительно, что не было предусмотрено придать какому-либо ведомству функцию оценивания либо создать соответствующие подразделения в ключевых министерствах.

Итак, под оцениванием политик и программ в западной традиции понимается аналитическая процедура, направленная на диагностику и осмысление достижения целей и воздействия государственной политики (политико-административных мероприятий). Оценочное исследование может рассматриваться как вариант прикладного междисциплинарного исследования, возникшего на стыке политической науки, экономики, социологии и права. Здесь же необходимо упомянуть о так называемом «политико-управленческом цикле» (policy cycle): восприятие проблемы (problem perception), формирование повестки (agenda setting), формулирование политики (policy formulation), принятие решения (decision making), реализация политики (implementation), оценивание ее результатов (evaluation), на основании которых политика (программа) завершается либо переформулируется (termination/re-formulation). Именно господство этой модели в экспертном сообществе 70-80-е гг. послужило основанием для переформирования уровней власти по трем уровням – министерства формулируют политику, агентства и службы реализуют ее, а надзоры – контролируют и оценивают.

Оценивание может производиться из двух перспектив: как внутреннее и как внешнее. Внутреннее оценивание осуществляется органом государственной власти, реализующим программу, либо его специальным подразделением, либо самим подразделением, реализующим программу. Внутреннее оценивание в органах государственной власти известно также как внутренний аудит реализации программ (действий) органа государственной власти. Субъектами оценивания выступают также Парламент, Счетная палата и т. д. Внутреннее оценивание задействуется, как правило, там, где необходима постоянная информация о меняющейся ситуации либо там, где издержки на процедуру внешнего оценивания выше, чем неточности в силу политической ангажированности органа оценивания. К примеру, типичным случаем внутреннего оценивания является текущий мониторинг реализации ведомственных целевых программ. Внешнее оценивание осуществляется независимыми (по крайне мере формально) экспертами (ученые в университетских центрах, нанятые по контракту внешние консультанты). Внешнее оценивание предполагает больший объем работ, а также большую объективность результатов. Внешнее оценивание зачастую является частью процедуры внешнего консультирования заказчика (например, по вопросам развития какой-либо стратегии либо корректировки политики).

Внешнее оценивание дает заказчику картину происходящего из внешней перспективы, которую с поправкой на квалификацию оценщиков и аналитиков можно считать гораздо более объективной, чем информация от всегда политически-вовлеченных внутренних структур. В силу этого, внешнее оценивание (аудит) рекомендуется применять в случае, скажем, прихода к власти в регионе новой команды, нуждающейся в немедленной оценке ситуации и управляемости, или в случае шаткого политического положения действующей власти – при необходимости восстановления эффективности политики и управляемости, сокращения расходов бюджета при сохранении объемов оказываемых услуг и т. д.

Полный цикл оценивания включает в себя три этапа: прогнозное, предварительное оценивание (pre-assesment), сопровождающее оценивание (on-going evaluation) и итоговое оценивание (ex-post evaluation). Прогнозное оценивание направлено на оценку ситуации, оценку планируемых результатов, выбор наиболее эффективных мероприятий, прогнозирование затрат. Оно является объективной основой разработки стратегий любого вида. Задачей сопровождающего оценивания является мониторинг реализации политики, как правило, на основе измеримых индикаторов и контроля (своевременного выявления) отклонений от прогнозных параметров. Правильно поставленное сопровождающее оценивание является неотъемлемым инструментом восстановления управляемости либо получения реальных рычагов управления в свои руки. Итоговое оценивание применяется с целью выявления фактических результатов, анализа проблем и выработки предложений по их устранению в будущем.

На Западе (в особенности, в англосаксонских странах) внутреннее оценивание давно уже является привычной составной частью процессов функционирования органов государственной власти. Так, сопровождающее внутренне оценивание осуществляется при разработке и осуществлении ведомственных целевых программ, государственных закупок этапным способом – на каждом этапе (peer review в Англии, ex-post анализ издержек/выгод по окончании каждого этапа крупных закупок в США). Прогнозное внутреннее оценивание встроено в форме обязательного проведения анализа издержек/выгод для предлагаемых к финансированию государственных программ, при это анализ производится на основе различных методик, в том числе расширительно: от чисто финансового анализа до анализа политических и управленческих последствий и социально-политических результатов (на основе перевода значимости тех или иных результатов в бальную систему экспертным методом). Итоговый анализ встроен, к примеру, в форме Post implementation review («анализ-после-реализации») для крупных ИТ-проектов в США, в ходе которого ведомства обязаны проанализировать фактическое соотношение издержек/выгод, выявить основные проблемы, основные лучшие практики и предложить управленческие подходы к решению выявленных проблем. При этом т. н. «лучшие практики» (best practices) распространяются далее с целью внедрения.

Полный цикл оценивания включает в себя гораздо больше вопросов, чем конкурирующие методики (анализ издержек/выгод). Основное отличие состоит в том, что процесс оценивания политик является комплексным и включает в себя перекрестный – финансовый, политический, электоральный, юридический, управленческий – анализы прогнозных и фактических результатов, что позволяет разрабатывать и сопровождать реально реализуемые политики (Цыганков, 2005b).

Если попробовать упорядочить «интенсивность» внедрения оценивания в государстве и обществе, то можно было бы предложить следующую схему (Рис. 1).

Рис. 1: Интенсивность внедрения оценивания программ и политик

Исторически первую волну популярности оценивание политик пережило в 60-е годы сначала в США, затем в ряде европейских стран, по мере того как эти страны входили в этап интервенционной политики реформ и построения "государства всеобщего благосостояния": в господствовавшем планово-рациональном подходе к политике оцениванию отводилась роль инструмента сбора информации и поискового прогнозирования. На первом этапе развития оценочные исследования концентрировалось главным образом на росте прямой эффективности (output) государственной политики. В 70-е гг., по мере осознания факта, что даже экономически обсчитанные программы требуют политического «упаковывания», фокус внимания постепенно смещался на реализацию политик (implementation) и сопровождающее оценивание (on-going evaluation). С 1980-х годов на Западе на волне неолиберальной критики модели экономики благосостояния, в центр внимания попали вопросы сокращения государственных расходов (input). Как отражение конъюнктуры поля политики в настоящее время отчетливо наблюдаются как основные объекты исследований – политика занятости, политика в области научных исследований и высшего образования , структурная и инновационная политика. Оценочные исследования быстро превратились в целую индустрию, и в конце 80-х – начале 90-х годов в контексте массированного внедрения в англо-саксонских и скандинавских странах new public management последовала третья волна оценивания политик и программ, целью которой была непосредственная оценка эффективности реформ и их результатов (Беляев, 2005).

К сожалению, можно констатировать, что сегодня в России недооценка института оценивания политик и программ абсурдным образом имитирует путь реформ на Западе: там первые государственные программы реализовывались «как есть», и только когда обнаруживались трудности с implementation, в качестве реакции происходила институционализация системы оценивания. В России присутствуют разрозненные фрагменты оценивания политик и программ, но не целостная система. Так, в Минэкономразвития совместно с экспертными организациями организуют «стихийные» мониторинги реализации программ социально-экономического развития , ЦЭФИР проводит мониторинг эффективности политики «снятия» административных барьеров, ведомства осуществляют мониторинги собственных отраслей и секторов в пределах своих функций. Роснаука предполагает постепенно внедрить процедуры периодической оценки деятельности научных организаций. РАО ЕЭС постепенно переходит к системе новых технических стандартов, для чего оказалось востребовано финасово-экономическое оценивание.

Однако такого рода мониторинги и раунды оценки как правило не включены в алгоритм политико-управленческого цикла, зачастую не основаны на индикаторах (хотя муниципальные «барометры » или индикаторы для оценки деятельности вновь назначенных губернаторов становятся все популярнее). И даже проведение таких мониторингов, как правило, осуществляется по остаточному принципу, а ответственность за недостаточные результаты и своевременную коррекцию программ и политик никто не несет.

Краткие выводы и предложения

В гг. в России согласно упомянутой выше концепции запланировано внедрение программно-целевых методов планирования и бюджетирования, ориентированного на результат. Представляется, что введение БОР является шагом в правильном направлении и позволит серьезно улучшить ситуацию с внутренним оцениванием. Однако, с точки зрения внедрения полного цикла оценивания имеющаяся концепция внедрения БОР недостаточна: так, концепцией охвачено только внутреннее оценивание, причем с явным упором на финансовую составляющую (цели государства не являются исключительно финансовыми); пока не разработаны адекватные методы оценивания, пусть даже в форме анализа издержек/выгод. Предложенные на сегодня индикаторы «экономико-управленческого цикла» мерят, скорее, непосредственные результаты и эффекты (outputs), нежели дальнейшие, внешние, побочные и часто неожидаемые влияния (outcomes). Далее, представляется, что существует серьезная проблема как с квалификацией, так и с количеством исполнителей, еще более поредевших в ходе реформы на фоне увеличения нагрузки. Последнее является особенно тревожным: в США в 70-х годах одна из попыток внедрения программно-целевых методов управления (PPBS) провалилась именно по причине несоответствия резко возросшей нагрузки и требования квалификации и возможностей аппарата.

Несмотря на названные проблемы, представляется, однако, что именно сейчас внедрение методик и подходов оценивания политик является особенно актуальным:

· Политически сформулированы национальные приоритеты, носящие программный характер – удвоение ВВП, реформа армии, борьба с бедностью, создание рынка доступного жилья, реформа здравоохранения, поддержка села. Из западного опыта известно, что реализация государством такого рода масштабных проектов как минимум затруднительна без отлаженной системы мониторинга, оценивания и коррекции;

· Практически происходит внедрение программно-целевых методов управления, методическую поддержку которых следует дополнить наработанным аппаратом методом оценивания политики и программ.

Внедрение системы оценивания политик является весьма сложным и не одномоментным процессом, не в последнюю в очередь в силу затрагивания политически чувствительных точек участников системы. Дефициты политико-управленческого цикла, из которого «выпала» стадия оценивания, вполне устраивает многих политических и экономических акторов, не желающих допустить реального аудита эффективности своей деятельности.

Тем не менее, ряд начальных шагов известен и может быть сформулирован уже сейчас. Целью является постепенно создание полноценной системы оценивания – в качестве меры упреждения. Иначе ее придется вводить в пожарном порядке уже через 3-4 года как реакцию на неминуемые мини - и полномасштабные кризисы – например, при изменении экономической/ политической конъюнктуры и т. д.

При этом для запуска полной системы внутреннего оценивания необходимо запустить сам процесс оценивания и встроить его результаты в политико-управленческий цикл. Необходимо провести работы по анализу и изменению нормативной правовой базы деятельности органов государственной власти, разработать нормативную правовую базу деятельности структурных подразделений по оцениванию, разработать методики оценивания и развернуть систему обучения сотрудников, определить необходимые ресурсы, определить и зафиксировать этапы, на которых должно происходи оценивание.

Для институционализации внешнего оценивания необходимо изменение нормативной правовой базы в части требований по обязательной внешней экспертной оценке эффективности политик и действий органов государственной власти в области осуществления крупных закупок, разработки и реализации ведомственных целевых программ и т. д. и обучение среднего руководящего состава применению инструментов оценивания политик.

Литература

1. , и, 2005, Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт: Препринт WP8/2005/01/ – М.: ГУ-ВШЭ.

2. , 2005a, Необходимо создать механизм предварительной общественной оценки реформ // Кремль. Орг, 26.01.05. http://kreml. org/opinions/

3. , 2005b, Новое поколение методов в оценивании: международная и отечественная дискуссия: выступление на общегородском коллоквиуме "Оценивание программ и политик: методология и применение" в ГУ-ВШЭ 20.10.2005 // http://*****/pub/present201005.zip

4. Bouckert, Geert, 2004, Die Dynamik von Verwaltungsreformen / Status-Report Verwaltungsreform, Berlin: Edition Sigma.

5. Wollmann, Hellmut (ed.), 2003, Evaluation in public-sector reform, Cheltenham/Northhampton: Edward Elgar.

© 2006 , ГУ-ВШЭ

Опубликовано: Оценка политик и новая политическая экономия: инструменты анализа экономических реформ , М.: ЦЭМИ РАН, 2006. с. 5-12.