О роли и месте объектов регионального и местного значения в территориальном планировании. Объекты регионального значения

В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» в нашей стране созданы особо охраняемые природные территории различных форм. Наиболее разнообразны они на региональном и местном уровнях. Центральное место занимают самые крупные по площади природные парки и наиболее многочисленные - заказники и памятники природы.

Природные парки - сравнительно новая категория особо охраняемых природных территорий в России. Эта форма, несмотря на исключительную актуальность как с природоохранной, так и с рекреационной точек зрения, реально вошла в практику лишь совсем недавно - в 90-х гг. Согласно ст. 18 Закона «Об особо охраняемых природных территориях», природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации, территории (акватории) которых включают природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях.

В круг конкретных задач этих парков входят:

• сохранение природной среды, природных ландшафтов;
• создание условий для отдыха (в том числе массового) и сохранение рекреационных ресурсов;
• разработка и внедрение эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территории.

Ключевое отличие природных парков состоит в подчиненности не федеральной структуре, а региональной. Это логично вытекает из той идеи, что наиболее ценные природные объекты подлежат охране на самом высоком (федеральном) уровне в статусе парков национальных, а менее значимые сохраняются под региональным патронажем, то есть в статусе природных или региональных парков.

Согласно Закону «Об особо охраняемых природных территориях», природные парки располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников.

К настоящему времени в стране насчитывается 54 природных парка, причем они практически поровну распределены между Европейской и Азиатской частями России.

Их общая площадь составляет 15,4 млн га, или 0,9 % площади страны. Согласно Лесному кодексу Российской Федерации леса природных парков относятся к лесам первой группы.

Заказниками называются территории (или акватории), имеющие особое значение для сохранения, либо восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

Ландшафтные заказники предназначены для сохранения и восстановления природных комплексов (ландшафтов), биологические (ботанические и зоологические) - для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных (включая ценные виды в хозяйственном, научном и культурном отношении), гидрологические (болотные, озерные, морские, речные) - для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экосистем, геологические - для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы, палеонтологические - для сохранения ископаемых объектов и др.
В заказниках хозяйственная деятельность допускается только в той мере, в какой она не нарушает покоя и не наносит вреда охраняемым объектам.

В настоящее время в России насчитывается 2831 природный заказник регионального уровня. Общая их площадь составляет 72,4 млн га, или 4,4% площади страны В некоторых регионах они единичны, в других, наоборот, насчитывают по несколько сотен. Так, например, в одной только Тверской области число заказников достигает почти 600.

Основная масса заказников относится к категории охотничьих, находящихся в ведении Минсельхоза России. Наиболее распространены видовые заказники на бобра, лося, кабана, косулю, соболя, ондатру, боровую дичь и пр. Именно видовые заказники сыграли значительную роль в сохранении и восстановлении наиболее ценных промысловых животных в нашей стране.

Памятники природы - это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношении природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Впервые данный термин ввел знаменитый естествоиспытатель А. Гумбольдт. Как и заказники, эта категория особо охраняемых природных территорий наиболее распространена на региональном уровне - более девяти тысяч объектов общей площадью 4,0 млн га, или 0,2 % площади страны. Природные объекты и комплексы, объявленные памятниками природы, полностью изымаются из хозяйственного использования. Запрещается любая деятельность, причиняющая вред памятнику природы и окружающей его природной среде или ухудшающая состояние и охрану памятника. Так же, как и заказники, памятники природы крайне разнообразны по типам охраняемых объектов. Они могут быть как комплексными, включающими целый ряд охраняемых объектов различных категорий, так и узкоспециализированными. Наиболее распространены ландшафтные, ботанические, дендрологические, зоологические, гидрологические, геологические, палеонтологические, геоморфологические, спелеологические, педологические (почвенные) памятники природы. Особое место среди них занимают природно-исторические памятники природы. В эту категорию особо охраняемых природных территорий включаются памятники садово-паркового искусства, старые усадьбы, имеющие мемориальное и художественное значение, комплексы городских парков и садов.

Среди форм особо охраняемых природных территорий, предназначенных для сохранения природно-исторических комплексов, необходимо отметить музеи-усадьбы, музеи-заповедники, мемориальные музеи. Все они связаны с именами великих русских писателей, поэтов, художников, скульпторов и др. Как правило, эти музеи под открытым небом образуют неразрывное единство с окружающей их природной средой, искусственными или естественными природными ландшафтами. Во многих музеях-заповедниках природа принадлежит к числу основных ценностей. В частности, это относится к дворцово-парковым ансамблям окрестностей , Соловецкому музею-заповеднику, природно-археологическому музею-заповеднику «Дивногорье» и др.

Помимо рассмотренных выше форм, в группу особо охраняемых природных территорий регионального и местного уровней, по решению администрации региона или муниципального образования, могут входить такие формы, как лечебно-оздоровительные местности, дендрологические парки и ботанические сады, зеленые зоны населенных пунктов, зоны покоя в , водоохранные зоны малых рек и родников, байрачные леса противоэрозионного значения, рекреационные зоны городов, природно-ресурсные резерваты, охраняемые природно-антропогенные ландшафты и т. п.

Анализ структуры особо охраняемых природных территорий России показывает, что наиболее представительной по площади является группа заказников. Они составляют 37% всей площади страны. Примерно по четвертой части приходится на долю природно-ресурсных резерватов (25%) и государственных природных заповедников (23%). Национальные и природные парки занимают 3% и 9% соответственно. Дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и охраняемые природно-антропогенные ландшафты в сумме составляют около 1%.
Доля всех территорий федерального значения составляет 28%; остальная площадь приходится на особо охраняемые природные территории регионального и местного значения.

Вопрос 8.5. Об определении содержания объектов различного значения - федерального, регионального, местного

Понятие "объекты федерального, регионального, местного значения" использовались без расшифровки их значения и в ГрК РФ от 07.05.98, и в других законах. В ГрК РФ от 29.12.04 эти понятия также используются без определения того, что это такое. В данной связи возникает ряд вопросов:

Почему они не определены в ГрК РФ от 29.12.04;

Как они могли или должны были бы определяться в законодательстве при его дополнении в будущем ныне отсутствующими нормами;

Как оперировать этими понятиями в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения.

Попытаемся ответить на эти вопросы.

С каких содержательных позиций-оснований подходить к определению понятий "объекты федерального, регионального, местного значения"?

Существование трех различных уровней власти предопределяет наличие группы объектов, необходимых для каждого из этих трех уровней. Какова природа разделения объектов на три группы? Содержание различий определяется сочетанием трех составляющих:

1) политико-административной;

2) технологической;

3) бюджетной.

Особенности указанного сочетания наглядно проявляются в отношении трех групп объектов, выделенных при рассмотрении "вопроса о дифференциации полномочий на две группы - полномочия, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости, и полномочия, для реализации которых он не допускается".

Применительно к первой группе объектов (объекты, не являющиеся линейными объектами инфраструктурного обеспечения и связанные с использованием атомной энергии, обороной и безопасностью, космической деятельностью, обеспечением статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации) доминирует политико-административная составляющая. Здесь не возникает проблем с тем, отнести ли такие объекты к объектам федерального или регионального значения. Ответ очевиден.

Применительно ко второй и третьей группам объектов на первое место выходит связка технологической и бюджетной составляющих. То есть технологические характеристики определенных объектов (например, показатели их мощности, пропускной способности) увязываются с объемом их нагрузки на бюджет и способностью, обязанностью соответствующих субъектов бюджетного процесса (субъектов различных уровней публичной власти) нести эту нагрузку путем выделения соответствующих средств и обеспечения строительства соответствующих объектов. Таким образом, слово "значение" (федеральное, региональное или местное) непосредственно отвечает на вопрос: кто (какой уровень публичной власти), за строительство чего (каких конкретно объектов, дифференцируемых по их технологическим характеристикам) отвечает своим бюджетом.

Почему понятие "объекты федерального, регионального, местного значения" не определены в ГрК РФ от 29.12.04?

Представленные выше содержательные позиции-основания для определения понятий "объекты федерального, регионального, местного значения" делают понятным ответ на данный вопрос. Формулируется он следующим образом:

1) определение понятий "объекты федерального, регионального, местного значения" может быть дано только как результат увязки двух содержательных позиций:

Единой классификации по технологическим признакам (мощности, пропускной способности, вместимости) объектов, строительство которых финансируется из бюджетных источников;

Распределения классифицированных по указанным технологическим признакам объектов по бюджетам различных уровней ("привязка объектов к бюджетам") с учетом принципов формирования и планируемого развития бюджетной системы в части доходных источников и их существующих и прогнозируемых объемов;

2) в свете сказанного выше становится очевидным следующее:

По причине того, что процесс реформирования административной и бюджетной систем в стране находится в начальной стадии, на текущий момент отработка двух указанных содержательных позиций должна рассматриваться как задача нахождения окончательного решения, которого сейчас пока нет;

Определение понятий "объекты федерального, регионального, местного значения" выходит за рамки предмета ГрК РФ от 29.12.04 и может фиксироваться в нем в порядке внесения дополнений, выработанных в результате решения поставленной задачи в области совершенствования бюджетного законодательства.

Таким образом, задача определения в ГрК РФ от 29.12.04 понятий "объекты федерального, регионального, местного значения" не может рассматриваться как непосредственная задача именно этого федерального закона, и поэтому она в принципе не могла быть решена на этапе его подготовки. Это задача, которую предстоит решать в дальнейшем путем комплексного совершенствования не только и не столько законодательства о градостроительной деятельности как такового, а всей системы российского законодательства.

Как понятие "объекты федерального, регионального, местного значения" могло или должно было бы определяться в законодательстве при его дополнении в будущем ныне отсутствующими нормами?

Имеются три возможных способа решения этого вопроса - посредством:

Законодательного установления перечня с характеристиками соответствующих объектов;

Использования процедур определения таких объектов в процессе территориального планирования;

Сочетания и перечня, и процедур.

Рассмотрим преимущества и недостатки каждого способа.

Способ определения объектов федерального, регионального, местного значения посредством законодательного установления перечня с характеристиками соответствующих объектов. Суть данного способа мы раскрыли выше при обсуждении вопроса о том, почему понятие "объекты федерального, регионального, местного значения" не определено в ГрК РФ от 29.12.04. Гипотетическое преимущество способа в том, что с его помощью можно было бы раз и навсегда формализовать данный процесс, а также сделать предельно ясным и простым процесс взаимодействия органов публичной власти различных уровней при осуществлении ими территориального планирования.

Этот способ может использоваться в качестве универсального и единственного при условии выполнения двух требований:

1) перечень дифференцирован с учетом разнообразия специфики различных регионов огромной страны. Не следует забывать об относительности понятия "значимость". В развитых регионах и большой объект может оказаться не столь уж значимым и должен быть отнесен, скажем, к объектам не регионального, а местного значения. В удаленных и депрессивных регионах - наоборот: и малому объекту может быть придано значение федерального (например, дорога малой пропускной способности, но исключительной значимости с точки зрения решения проблемы безопасности или освоения новых месторождений полезных ископаемых);

2) перечень позволяет решать вопросы изменения значимости во времени.

Выполнение первого требования не наталкивается на непреодолимые препятствия теоретического и методологического характера, за исключением одного - предложенная законом степень дифференциации может оказаться недостаточной, что усложнит процесс территориального планирования.

Другое дело - выполнение второго условия. Поскольку перечень устанавливается законом, то учет динамики изменений значимости во времени должен сопровождаться периодическими внесениями изменений в закон. Поскольку потребность в изменениях может возникать достаточно часто, внесение их в закон всегда будет запаздывать и не может быть гарантированным.

Таким образом, по указанным причинам рассмотренный способ не может быть признан универсальным и единственным. Значит, он должен сочетаться с процедурами, которые позволят вводить необходимые и оперативные уточнения, обусловленные спецификой территориального планирования в соответствующих регионах страны.

Способ определения объектов федерального, регионального, местного значения посредством использования процедур определения таких объектов в процессе территориального планирования. С точки зрения перспектив развития системы территориального планирования, которая в части правовых основ находится на начальной стадии формирования в Российской Федерации (что необходимо признать), такой способ может применяться только как дополнение к способу, описанному выше. Поскольку в нынешних условиях установленный посредством закона перечень соответствующих объектов пока отсутствует, процедурный способ должен рассматриваться как переходный, и поэтому особенности его применения рассмотрены ниже, при обсуждении вопроса о том, как оперировать понятиями "объекты федерального, регионального, местного значения" в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения.

Способ определения объектов федерального, регионального, местного значения посредством сочетания и перечня, и процедур. Понятно, что возможность применения такого способа возникнет тогда, когда будет введен в действие установленный законом перечень. Поэтому, не входя в детальное рассмотрение особенностей применения этого способа, следует охарактеризовать базовые положения, на которых он должен быть основан. В качестве примера возьмем подготовку проекта генерального плана поселения.

1. Орган местного самоуправления поселения в своем генеральном плане устанавливает (утверждает) границы зон планируемого размещения объектов местного значения, определенных в соответствии с законодательством. При этом в обязательном порядке в генеральном плане отображаются (не утверждаются) границы зон планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, регионального значения - при наличии утвержденных в установленном порядке документов территориального планирования муниципального района, субъекта Российской Федерации. При отсутствии указанных документов в генеральном плане могут отображаться предложения по расположению границ зон планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, регионального значения.

2. Реализация решений документов территориального планирования по размещению и строительству объектов регионального и местного значения может осуществляться автономно каждым уровнем публичной власти в строгом соответствии с определениями этих объектов, даваемыми законом, а также в соответствии с планами реализации документов территориального планирования. Наряду с автономными действиями может осуществляться и реализация документов территориального планирования таким образом, что при определенных условиях и при соблюдении определенных процедур органы публичной власти вышестоящего уровня (муниципального района, субъекта РФ) берут на себя финансовые обязательства или часть финансовых обязательств по обеспечению строительства определенных объектов местного значения поселения. Такого рода действия осуществляются при соблюдении следующих принципов:

а) органы публичной власти нижестоящего уровня - поселений и городских округов могут обеспечивать своим бюджетом только строительство объектов местного значения поселений и городских округов в соответствии с утвержденными генеральными планами, планами реализации генеральных планов, увязанными с объемами бюджетного финансирования на каждый текущий и предстоящий финансовый год;

б) органы публичной власти вышестоящего уровня - муниципального района, субъекта РФ могут обеспечивать своим бюджетом не только строительство объектов местного значения муниципального района, регионального значения в соответствии с утвержденными документами территориального планирования, планами реализации таких документов, увязанными с объемами бюджетного финансирования на каждый текущий и предстоящий финансовый год, но и строительство определенных объектов местного значения поселений, городских округов на основании:

Формализованных в соответствии с законом (федеральным и/или региональным) расчетных процедур, определяющих возможность финансовой помощи в установленных законом случаях;

Совместных планов и программ реализации документов территориального планирования, утверждаемых в соответствующей части представителями исполнительной власти различных уровней - поселения, городского округа, муниципального района, субъекта РФ.

Как оперировать понятием "объекты федерального, регионального, местного значения" в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения?

На основании предъявленных выше аргументов необходимо со всей определенностью сказать, что описанный выше процедурный способ является:

1) переходным в том смысле, что применяется до введения в действие посредством федерального закона соответствующего перечня, увязывающего технологические характеристики определенных объектов с финансовыми обязательствами соответствующих уровней публичной власти по обеспечению их размещения и строительства;

2) объективно необходимым переходным этапом - его необходимость определяется не мнимой недоработанностью ГрК РФ от 29.12.04, а иными обстоятельствами общесистемного характера, которые были раскрыты выше.

К сожалению, еще достаточно часто приходится сталкиваться с тем, что второе положение не встречает понимания. И дело не столько в нежелании понять, сколько в позиции, которая определяется так: "все сразу и немедленно, в противном случае лучше вообще ничего".

Подобная позиция есть не что иное, как объективное игнорирование того обстоятельства, что принципиально невозможно одноразовым действием (посредством принятия одного закона - в данном случае Градостроительного кодекса РФ) наладить запущенную область правового регулирования градостроительной деятельности. Запущенную не только и не столько по причине неупорядоченности, неопределенности и противоречивости ранее действовавшего законодательства о градостроительной деятельности, сколько по объективной причине комплексности такого законодательства, когда даже минимальные действия по его совершенствованию неизбежно влекут за собой действия по упорядочению иных видов законодательства или формируют "заказ" на такое упорядочение. Этот заказ не может быть выполнен сразу, в том числе и по причине противостояния ему, нежелания признать его необходимость и выполнять его.

Положение о том, что совершенствование законодательства о градостроительной деятельности провоцирует в позитивном смысле совершенствование иных законов, уже иллюстрировалось в данной работе и будет иллюстрироваться в дальнейшем на конкретных примерах.

Отвечая на вопрос, как оперировать понятием "объекты федерального, регионального, местного значения", когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения, рассмотрим в качестве примера, как и ранее, подготовку проекта генерального плана поселения. При этом будем иметь в виду самую неблагоприятную ситуацию, когда проект подготавливается в отсутствие документов территориального планирования и муниципального района, и субъекта Российской Федерации.

В рамках такой неблагоприятной ситуации следует рассмотреть:

1) благоприятный случай совместной подготовки проекта генерального плана соответствующим органом местного самоуправления поселения (городского округа) и документов территориального планирования муниципального района и субъекта Российской Федерации;

2) неблагоприятный случай, когда проект генерального плана подготавливается автономно соответствующим органом местного самоуправления поселения (городского округа) без параллельной подготовки документов территориального планирования муниципального района и субъекта Российской Федерации.

"Благоприятный случай" совместной подготовки проекта генерального плана соответствующим органом местного самоуправления поселения (городского округа) и документов территориального планирования муниципального района и субъекта РФ. Последовательность действий может быть следующей:

1) орган местного самоуправления поселения или городского округа, начиная подготовку генерального плана, руководствуется нормами статьи 27 ГрК РФ от 29.12.04 и инициирует параллельный процесс - совместную подготовку документов территориального планирования с участием соседних поселений, городских округов, а также муниципального района и субъекта РФ. При этом:

Решения о совместной подготовке документов территориального планирования могут приниматься в факультативном порядке или в обязательном порядке - в случаях, когда в соответствии с ч. 6 ст. 27 ГрК РФ от 29.12.04 не допускается отказ от совместной подготовки документов территориального планирования;

В зависимости от конкретных обстоятельств подготовка документов территориального планирования муниципального района, субъекта РФ может осуществляться полномасштабно (комплексно по всем вопросам и применительно ко всей территории юрисдикции соответствующего органа публичной власти) или частично (не по всем вопросам и применительно не ко всей территории юрисдикции соответствующего органа публичной власти, а лишь к ее части в соответствии с потребностями развития определенного муниципального образования);

2) в процессе совместной подготовки документов территориального планирования разработчики, представители соответствующих органов публичной власти совместно:

В составе проектов документов территориального планирования подготавливают и обосновывают (в том числе путем фиксации в картографических материалах) предложения о распределении и последовательности строительства объектов местного значения поселения, городского округа, объектов местного значения муниципального района, а также объектов регионального значения;

Подготавливают и обосновывают предложения к плану (программе) реализации документов территориального планирования, в том числе в части первоочередных объектов, источников, объемов и сроков финансирования работ по подготовке к строительству и финансирования строительства объектов различного значения;

3) после утверждения в установленном порядке совместно подготовленных документов территориального планирования и планов (программ) реализации документов территориального планирования:

Орган местного самоуправления поселения, городского округа обеспечивает, используя средства своего бюджета, работы по подготовке к строительству и строительство объектов местного значения поселения, городского округа (определенных в процессе совместной подготовки документов территориального планирования и планов их реализации);

Орган местного самоуправления муниципального района обеспечивает, используя средства своего бюджета, работы по подготовке к строительству и строительство объектов местного значения муниципального района (определенных в процессе совместной подготовки документов территориального планирования и планов их реализации). При этом планами реализации указанных документов может быть определено финансирование или участие в финансировании строительства определенных объектов местного значения поселения из средств бюджета муниципального района;

Уполномоченный государственный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает с использованием средств бюджета субъекта Российской Федерации работы по подготовке к строительству и строительство объектов регионального значения (определенных в процессе совместной подготовки документов территориального планирования и планов их реализации). При этом планами реализации указанных документов может быть определено финансирование или участие в финансировании строительства определенных объектов местного значения поселения, городского округа, муниципального района из средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Неблагоприятный случай: проект генерального плана подготавливается автономно соответствующим органом местного самоуправления поселения или городского округа без параллельной подготовки документов территориального планирования муниципального района и субъекта РФ. Последовательность действий:

1) орган местного самоуправления поселения или городского округа обеспечивает автономную подготовку проекта генерального плана по причине того, что:

Предложения о совместной подготовке документов территориального планирования не направлялись органам публичной власти иных административно-территориальных образований;

Был получен отказ на предложения о совместной подготовке документов территориального планирования, направленные органам публичной власти иных административно-территориальных образований, - в случаях, когда не допускается отказ от указанных предложений;

2) в процессе подготовки проекта генерального плана подготавливаются и обосновываются (в том числе путем фиксации в картографических материалах) предложения о последовательности строительства объектов:

Местного значения поселения, городского округа, применительно к которым не возникает вопросов относительно их значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления поселения, городского округа по обеспечению строительства данных объектов из средств соответствующих бюджетов;

Местного значения муниципального района, регионального значения, применительно к которым возникают вопросы относительно их отнесения к объектам соответствующего значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления муниципального района, органов государственной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению строительства таких объектов из средств соответствующих бюджетов;

3) в процессе подготовки и согласования проекта генерального плана с органами местного самоуправления муниципального района (если речь идет о генеральном плане поселения), органами государственной власти субъекта Российской Федерации согласовываются предложения о распределении и последовательности строительства объектов местного значения муниципального района, регионального значения, применительно к которым возникают вопросы относительно их отнесения к объектам соответствующего значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления муниципального района, органов государственной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению строительства таких объектов из средств соответствующих бюджетов;

4) в составе генерального плана поселения, городского округа утверждаются положения о зонах планируемого размещения и последовательности строительства:

Объектов местного значения поселения, городского округа, применительно к которым на стадии подготовки проекта генерального плана не возникли вопросы относительно их значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления поселения, городского округа по обеспечению их строительства из средств бюджета поселения, городского округа;

Иных объектов, относительно которых в процессе согласования соответствующих предложений с органами местного самоуправления муниципального района, органами государственной власти субъекта Российской Федерации были приняты решения об отнесении их к объектам местного значения поселения, городского округа с признанием обязательств органов местного самоуправления поселения, городского округа по обеспечению строительства таких объектов из средств бюджета поселения, городского округа;

5) после утверждения в установленном порядке генерального плана поселения, городского округа, а также плана (программы) реализации генерального плана:

Орган местного самоуправления поселения, городского округа обеспечивает с использованием средств своего бюджета работы по подготовке к строительству и строительство объектов местного значения поселения, городского округа;

Орган местного самоуправления муниципального района (в случае подготовки генерального плана поселения), органы государственной власти субъекта Российской Федерации используют содержащиеся в составе обосновывающих материалов к утвержденному генеральному плану поселения, городского округа предложения о зонах планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, объектов регионального значения.

Рассмотрение всех благоприятных и неблагоприятных случаев позволяет сделать следующий вывод: факт отсутствия в федеральном законодательстве формального определения понятия "объекты федерального, регионального и местного значения" не блокирует процесс территориального планирования, не создает правовых препятствий для осуществления действий публичной власти в этом направлении.

Следует отметить еще одно обстоятельство, касающееся правовой возможности опережающих действий на региональном уровне. При наличии соответствующей инициативы и до того, как на федеральном уровне будет решена задача, сформулированная при обсуждении вопроса о том, почему понятие "объекты федерального, регионального, местного значения" не определены в ГрК РФ от 29.12.04, эту задачу можно решать в определенной части на региональном уровне, а именно:

Подготовить классификацию по технологическим признакам (мощности, пропускной способности, вместимости) объектов, строительство которых должно финансироваться из регионального бюджета, бюджетов муниципальных районов, бюджетов поселений, городских округов;

Распределить классифицированные по указанным технологическим признакам объекты по бюджетам различных уровней (привязка объектов к бюджетам) с учетом принципов формирования и планируемого развития бюджетов на региональном и местном уровнях в пределах соответствующих субъектов Российской Федерации в части доходных источников, их существующих и прогнозируемых объемов.

Вопрос (9) о законодательном установлении способов

обеспечения комплексности территориального

планирования при взаимодействии органов

публичной власти различных уровней

Этот вопрос распадается на две составляющие, которые условно можно назвать негативной и позитивной. Негативная часть вопроса: как заставить органы публичной власти различных уровней не делать то, что может дезорганизовать территориальное развитие? Позитивная часть: как побудить органы публичной власти различных уровней делать то, что обеспечит рациональную организацию территории и реализацию планов в приемлемые сроки?

Объекты регионального значения

"...19) объекты регионального значения - объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и оказывают на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации. Виды объектов регионального значения в указанных в части 3 статьи 14 настоящего Кодекса областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, определяются законом субъекта Российской Федерации;..."

Источник:

"Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 12.11.2012)

Официальная терминология . Академик.ру . 2012 .

Смотреть что такое "Объекты регионального значения" в других словарях:

Объекты, обладающие историко архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации;... Источник: Федеральный закон от 25.06.2002 N 73 ФЗ (ред. от 12.11.2012)… … Официальная терминология

Объекты культурного наследия - (ОКН) памятники истории и культуры народов Российской Федерации объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной… … Википедия

Объекты культурного наследия - объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий,… … Экологическое право России: словарь юридических терминов

Список организаций, регистрирующих объекты Всемирного наследия - Эта статья или раздел описывает ситуацию применительно лишь к одному региону. Вы можете помочь Википедии, добавив информацию для других стран и регионов. Шаблон:Dynamic list По всему миру существуют множество … Википедия

ОСОБО ОХРАНЯЕМЫЕ ОБЪЕКТЫ И ТЕРРИТОРИИ - участки земли и водного пространства, которые имеют особое научное, культурное, эстетическое. рекреационное и оздоровительное значение и изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного оборота с… … Энциклопедия юриста

Аммониты (значения) - Не следует путать с амманитами. Не следует путать с Аманитовыми. Под этим словом в разных областях науки понимаются принципиально разные объекты: Аммониты разновидность промышленных взрывчатых веществ. Аммонитяне или аммониты (евр. עַמּוֹן)… … Википедия

Елец (особая экономическая зона регионального уровня) - У этого термина существуют и другие значения, см. Елец (значения). Коллаж Елецкой панорамы «Елец» особая экономическая зона регионального уровня туристско рекреационного типа в Ельце Липецкой области. Имеет региональное значение, расположена на… … Википедия

Энциклопедия права

НП 064-05: Учет внешних воздействий природного и техногенного происхождения на объекты использования атомной энергии - Терминология НП 064 05: Учет внешних воздействий природного и техногенного происхождения на объекты использования атомной энергии: 1. Воздействие действие физическое (механическое или влияние), оказываемое на здания, сооружения, системы, элементы … Словарь-справочник терминов нормативно-технической документации

Особо охраняемые водные объекты - (англ. specially guarding water objects) в РФ природные водные экосистемы, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Согласно ст. 118 ВК РФ* О.о.в.о. полностью или частично,… … Большой юридический словарь

Проблема возникла после принятия Закона № 41-ФЗ, которым были внесены поправки в Градостроительный кодекс РФ (далее – ГрК РФ), во многом изменившие состав и содержание документов территориального планирования. В настоящее время в различных регионах России принципы и критерии отнесения объектов градостроительной деятельности к объектам регионального и местного значения понимаются неоднозначно.

Закон № 41-ФЗ установил новые нормы по размещению объектов градостроительной деятельности на картах территориального планирования.

Первое – спектр объектов расширен и на картах территориального планирования размещаются не только ОКС, но и территории федерального, регионального и местного значения.

Второе – виды объектов должны быть установлены соответствующим органом государственной власти (далее – ОГВ), а не самостоятельно определены проектировщиком исходя из его понимания.

Третье – виды объектов регионального и местного значения должны устанавливаться одним ОГВ субъекта Российской

Федерации (СРФ), что обеспечит преемственность региональной и муниципальной политики.

Обращаем внимание, что виды объектов федерального значения устанавливаются соответствующими органами федеральной власти и не являются предметом нашей дискуссии.

Вопросы дискуссии
1) Исходя из каких принципов и условий должны определяться перечни видов объектов регионального и местного значения?
2) Должны ли устанавливаемые виды объектов соответствовать двум признакам одновременно – быть необходимыми для осуществления полномочий (ОГВ СРФ или ОМСУ) и оказывать существенное влияние на социально-экономическое развитие территории? И как определить необходимость и существенность?
3) Считаете ли Вы правильным отнесение к объектам регионального значения площадок для инвестиционного освоения в целях развития крупного, среднего и малого бизнеса, а также предназначенных для жилищного строительства?

Участники дискуссии:
– В.И. Попов (Управление архитектуры и градостроительства Калужской области, г. Калуга);
– Ю.А. Перелыгин (Институт «Ленгипрогор», г. Санкт-Петербург);
– С.М. Новокшонов (мэрия г. Новосибирска);
– С.Д. Митягин («НИИПГрадостроительства», г. Санкт-Петербург);
– Д.В. Шинкевич (Институт территориального планирования «Град», г. Омск);
– П.Н. Никонов («Петербургский НИПИград», г. Санкт-Петербург).

А.Н. Береговских:
Возможно, мы задаем странные вопросы, ответы на которые очевидны. Как можно сомневаться относительно роли и места объектов государственного и муниципального значения в системе российского территориального планирования, день ото дня занимаясь территориальным планированием по заказам органов государственной власти и местного самоуправления?

Общечеловеческую роль территориального планирования можно определить просто и ясно. Мы должны так спланировать развитие территории, чтобы с учетом всех возможностей и ограничений создать максимально комфортную для жизни людей среду, создать условия для постоянного повышения качества жизни людей.

Качество жизни определяется тремя параметрами: состоянием окружающей среды, личной безопасностью и удовлетворенностью населения качеством жизни.

Основным тезисом, раскрывающим цели государственной политики, декларируется, что стратегия социально-экономического развития страны направлена на повышение качества жизни населения посредством снижения уровня бедности и повышения индекса развития человеческого потенциала.

С позиций стратегического планирования развития территории качество жизни можно улучшить, создав условия для развития факторов, которые обеспечивают эффективное функционирование человеческого потенциала.

Стратегия современного развития предполагает инновационный путь, который базируется на инновациях, инвестициях, развитии инфраструктуры и интеллекта. Принцип четырех «И» соответствует модели Н. Кондратьева, обеспечивающей координацию двух основных экономических процессов – роста и упадка. В ее основу, как известно, положен цикл «инновации-инвестиции».

В последнее время наиболее часто используется агрегированный международный показатель качества жизни населения – индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП). Он характеризует три важнейших аспекта:
– долголетие и здоровье, которые измеряются показателями «ожидаемая продолжительность жизни» и «обеспеченность врачами на 10 000 населения»;
– образовательный и профессиональный рост (рассчитывается на основе трех показателей: уровень занятости, доля безработных с высшим образованием, численность учащихся профессиональных учебных заведений всех видов на 10 000 населения);
– уровень благосостояния, характеризующийся отношением среднедушевых денежных доходов к прожиточному минимуму и обеспеченностью жильем.

Отсюда, вывод – территориальное планирование должно обеспечить безопасность среды, создать условия для размещения достойных мест приложения труда, обеспечивающих реализацию человеческого (гражданского!) потенциала и дающего возможность людям зарабатывать на счастливую жизнь самостоятельно, в том числе отдавая налоги государству, которое, в свою очередь, обеспечивает все необходимые социальные блага и защиту своих граждан.

Такая позиция полностью соответствует Конституции РФ, которая гарантирует своим гражданам право на благоприятную среду жизнедеятельности. Жизнедеятельность же включает в себя не только рождение, образование и лечение до смерти. Жизнедеятельность – это еще и работа, и развлечения, и жилье.

Новокшонов С.М.

Почему так тихоходно, так осторожно и несмело развивается наше законодательство? В состав ключевых определений Градостроительного кодекса РФ включено определение «парковки». Та же забота добавлена в полномочия местного самоуправления. Мы боремся с бедой – пробки и ямки на дорогах… Когда же мы займемся главными дорогами – стратегическими направлениями развития страны? Когда определяющими станут смыслы?

Привожу известные всем термины и определения Градостроительного кодекса РФ:
- «территориальное планирование – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;
- функциональные зоны – зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение».

То есть «территориальное планирование» для установления зон, а зоны для определения их назначения. Мы часто критикуем закон о кадастре, который не установил цели кадастра, а потому, на наш взгляд, такая беда с кадастром до сих пор. Вероятно, и территориальное планирование для планирования не осознано страной, регионами и муниципалитетами как важное и необходимое дело по причине неопределенности его целей.
Сделаем попытку добраться до сути территориального планирования через его содержательную часть. Утверждению в составе генерального плана подлежат три категории объектов: границы населенных пунктов; функциональные зоны; объекты федерального, регионального и местного значения. Рассуждения о смыслах объектов федерального значения сознательно упущены, чтобы сконцентрировать внимание на проблеме.

Необходимость и существенностьобъектов регионального и местного значения.
Главным вопросом при определении видов объектов, значительных для территориального планирования, является раскрытие сути необходимости объектов для осуществления государственных и муниципальных полномочий и существенности их влияния на социально-экономическое развитие регионов и муниципальных образований.

Итак, как определить необходимость и существенность объектов в масштабах развития территорий? Проведем исследование сути вопроса на примере городского округа.

Митягин С.Д.

Д.В. Шинкевич

Вспоминаем еще одну возможность реализовать через территориальное планирование весь комплекс задач пространственной организации. Нововведения Градостроительного кодекса РФ установили связь территориального планирования и документов социально-экономического развития.

Цитата: «Подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования».

В новой формулировке также не нашлось места развитию производственной сферы, на которой только и может удержаться современный город. В советский период в генеральных планах городов тоже не проектировались территории производственного назначения, они отделялись массивной пограничной чертой от селитебных зон. Производственные территории тщательно планировались специальными институтами.

Современное законодательство установило требование к комплексному территориальному планированию городов, районов, регионов. Создание условий для развития бизнеса – задача государственная.

Предложения:
1. В состав видов объектов регионального и местного значения на уровне регионального законодательства необходимо включать территории (инвестиционные площадки) для развития производственных сфер с указанием возможных направлений в соответствии с классификатором видов экономической деятельности.

Никонов П.В.

3. Утверждаемая часть документов территориального планирования должна содержать карты гармонизированного размещения объектов (территорий и объектов капитального строительства), обеспечивающих повышение качества жизни населения и повышения индекса развития человеческого потенциала.

В.И. Попов:
Данный вопрос очень подробно изложен в мнении А.Н. Береговских, поэтому я добавлю от себя лишь некоторые моменты и расскажу о том, как мы пытаемся решать эту проблему в Калужской области.

При начале разработки генеральных планов поселений нами были подготовлены методические материалы и проведены обучающие семинары с работниками органов местного самоуправления (ОМСУ), на которых очень подробно остановились на проблеме объектов местного значения (ОМЗ). Наш подход аналогичен подходу А.Н. Береговских. Мы руководствуемся Федеральным законом от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором очень подробно расписаны вопросы местного значения, как для поселений, так и для городских округов. В соответствии с этими вопросами местного значения мы составляем список ОМЗ.

Хочу к этому добавить, что эти перечни я постоянно обновляю, так как утверждаются новые законы. Последний пример, это закон от 1 июля 2011 г. № 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств…». Причем он напрямую не указывает полномочия ОМСУ, но к полномочиям органов государственной власти СРФ в сфере технического осмотра относит (п. 2 ст. 9) «утверждение нормативов минимальной обеспеченности населения пунктами технического осмотра для субъектов Российской Федерации и для входящих в их состав муниципальных образований». Таким образом, законодатель опосредованно обязывает ОМСУ при разработке документов территориального планирования обеспечивать (планировать) размещение пунктов технического осмотра транспорта.

Добавлю еще одно замечание по закону № 131-ФЗ, п. 9 ст. 14: «обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения». В соответствии со ст. 65-68 закона от 22 июля 2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» «на территориях поселений и городских округов должны быть расположены такие объекты местного значения, как источники наружного противопожарного водоснабжения». Кроме того, в генеральном плане должна быть определена дислокация пожарных депо в пределах транспортной доступности пожарных автомашин, которые хотя не являются ОМЗ, но должны отображаться в генеральном плане.

Следует обратить внимание на различие понятий «организация» и «создание условий» в законе № 131-ФЗ. В первом случае речь идет об объектах, которые являются или будут являться после ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства (ОКС) муниципальной собственностью, а во втором – о планировании, резервировании земельных участков в генеральных планах для размещения ОКС, которые будут после ввода в эксплуатацию находиться в федеральной, областной, частной и других видах собственности.

Теперь о тех вопросах, на которые организаторы хотели бы получить ответы.

Ответ на второй вопрос
Пожалуй, он риторический, так как все объекты, необходимые для осуществления полномочий, так или иначе, оказывают влияние на социально-экономическое развитие (СЭР). Пожар принесет расходы и убытки, а объекты здравоохранения, образования, культуры – формируют духовную жизнь человека и обеспечивают качество жизни, без которого СЭР невозможно и т. д.

Ответ на третий вопрос
Мое мнение однозначное. Эти объекты должны быть отнесены к полномочиям ОГВ, ОМСУ, к объектам регионального и местного значения. Мы неоднократно подавали предложения о внесении изменений и дополнений в закон № 131-ФЗ и закон от 6 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», но, к сожалению, на них не обращают внимание.

Имеется одно очень слабое обоснование по промышленным объектам. Есть закон от 25 февраля 1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». Так в ст. 19 этого закона написано:
«Регулирование органами местного самоуправления инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, предусматривает:
1) создание в муниципальных образованиях благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем...
2) прямое участие органов местного самоуправления в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем…»

Но при внесении изменений и дополнений в закон Калужской области «О градостроительной деятельности в Калужской области» наше Правовое управление при Губернаторе Калужской области не приняло мои доводы и предложения к отнесению к видам объектов регионального и местного значения указанных ОКС промышленного назначения и ОКС жилищного строительства. Поэтому необходимо продолжать работу по включению в полномочия и в перечень объектов регионального и местного значения указанных видов деятельности на федеральном уровне.

Обидно, что именно Калужская область в последние годы добилась успехов в организации технопарков и привлечении инвестиций в экономику области (создание автомобильных заводов, производства лекарств и другое)! А с правовой точки зрения обоснования этой работы у нас не имеется.

В заключение хочу добавить, что в перечень видов объектов регионального и местного значения, который мы утвердили законом Калужской области «О градостроительной деятельности», нам удалось включить такие виды объектов, как «другие объекты регионального (местного) значения в соответствии с федеральным законодательством (градостроительные ансамбли, объекты культурного наследия, особо охраняемые природные территории, природные ландшафты и иные объекты, предусмотренные законодательством)». Это наша маленькая победа на этом фронте – то есть не только ОКС, но и территории могут у нас быть объектами регионального или местного значения.

Ю.А. Перелыгин:
Любая прожективная деятельность – прогнозирование, проектирование, планирование – не может быть точно отрегулирована в языке права или правовых норм. Она подчинена логическим нормам мышления и языка. Именно поэтому бессмысленно пытаться на основе двух «критериев» ГрК РФ доопределить, что есть ОКС регионального или местного значения.

Градостроительное планирование (проектирование) всегда ориентировалось и до сих пор ориентируется на инженерное знание и из него исходит при проектировании тех или иных будущих объектов – будь то ОКС, территория или зона.

Производство знаний – это тоже производство. Производство услуг – это тоже производство! Видимо, речь идет о промышленном производстве чего-либо материального, в языке советской экономики – это производство групп А и Б.

В этом смысле, ничто не мешает на основе программ или стратегий развития тех или иных муниципальных образований спланировать производственные зоны или территории для развития производств, – что мы и делаем в генпланах и схемах территориального планирования.

Очевидно, что в законах субъектов РФ «О видах деятельности», которые необходимо отражать в ДТП, нужно будет, по возможности, полно отразить и производственное направление. Я, правда, еще ни одного такого закона не встретил. Поэтому, не понимаю, в чем актуальность предложений?

С.М. Новокшонов:
Федеральным законом от 20 марта 2011 № 41-ФЗ введены новые понятия – «объекты федерального значения», «объекты регионального значения», «объекты местного значения». Их описание в ст. 1 пп. 18-20 дает возможность вольной трактовки принадлежности любого объекта к данному понятию. Считаю, что при отсутствующей в настоящее время системе классификаторов ОКС, линейных объектов, особых экономических зон, особо охраняемых природных территорий федерального, регионального, местного значения, территорий объектов культурного наследия и иных элементов градостроительного планирования внесение данных изменений в ГрК РФ решает конкретные сиюминутные задачи исполнительной власти. Отсутствие системности в понятийном аппарате тормозит очень много процессов, связанных с экономическим и социальным развитием страны. Это налогообложение, земельные отношения, инфраструктурное развитие территорий – все, что в сумме должно определять качество жизни населения. Без качественных параметров любое проектирование безотносительно и нерегулируемо в отношении требований к профессионально выполненному продукту.

Претензии к профессионализму юристов, готовящих основополагающие законодательные акты, основываются на отсутствии формальной базовой логики документа и переадресации в трактовке недосказанного к министерствам федерального и регионального уровней. Это уже откладывает действие нововведений на неограниченный срок, так как в федеральном законе временных рамок не устанавливается. Непонятно, чем обосновывать тезис «существенное влияние на социально-экономическое развитие». Процесс планирования опять зависит от представлений тех или иных «ответственных» чиновников, а участь проектировщиков – перейти в состояние «чертежников», так как доказательного базиса проектных предложений в их арсенале так и не появилось. Чиновникам тоже не позавидуешь, ведь определение качества продукции от проектировщиков нет возможности объяснить надзорным органам. Очередной замкнутый круг, только с более расширенными границами, чем существовавший ранее.

С.Д. Митягин:
Ответ на первый вопрос
Состав объектов, отображенных в документах ТП СРФ и муниципальных образований, устанавливается высшими ОГВ СРФ и главами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями, правами и обязанностями, вытекающими из задач этих органов управления по реализации конституционных прав населения РФ на благоприятные условия жизнедеятельности. Поэтому задачи организации обеспечения занятости населения, рационального природопользования, жилищной обеспеченности, социально-бытового, культурного и прочих видов обслуживания и инженерного обеспечения, организации транспортных систем и систем связи на подведомственных территориях, организации досуга населения, охраны и восстановления окружающей среды – входят в компетенцию органов как регионального, так и муниципального управлений. Следовательно, количественная оценка состояния градостроительной системы, качества окружающей среды и благоприятности условий для социально-экономического развития подведомственных территорий неизбежно должна присутствовать в качестве материалов по обоснованию в документах ТП этих территорий на всех уровнях административного устройства.

Ответ на второй вопрос
Поскольку главной задачей всех уровней государственной власти и местного самоуправления является обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности населения и постоянное повышение его благосостояния, образовательного и культурного уровня, здравоохранения и охраны материнства и детства, то есть всего того, что входит в понятие социально-экономического развития территории и находится в зоне ответственности органов управления, то любые объекты, относящиеся к сфере градостроительства являются одновременно и существенными, и необходимыми. Речь может идти только о приоритетах создания тех или иных объектов. Предложения о составе объектов должны быть обоснованы в стратегических материалах социально-экономического развития подведомственных территорий и рационального распределения в документах ТП.

Ответ на третий вопрос
Поскольку в полномочия органов государственной власти и местного самоуправления отнесено создание условий для инвестиционного развития подведомственных территорий, то в документах ТП всех уровней следует отразить участки, предназначенные для инвестиционного освоения любого вида и назначения.

Очевидно, что все объекты, которые могут быть размещены на этих площадках, непременно будут оказывать позитивное, а иногда и негативное воздействие на социально-экономическое развитие данных территорий. Поэтому выбор объектов и оценка последствий их создания является важной задачей стратегического и территориального планирования.

Габариты и иные условия выделения инвестиционных площадок (в том числе для жилищного строительства) определяются исходя из комплексной оценки территории по ее пригодности для разных видов деятельности и потребностей социально-экономического развития территории.

Утверждение выявленных в документах ТП площадок инвестиционного развития и связанных с ними объектов инженерной и транспортной инфраструктур одновременно образует инвестиционный паспорт территории как важный, но побочный продукт градостроительной деятельности.

Д.В. Шинкевич
Федеральным законом от 20 марта 2011 № 41-ФЗ «О внесении изменений в ГрК РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» в законодательство РФ были введены понятия «объекты регионального значения» и «объекты местного значения».

Виды объектов регионального и местного значения, подлежащие отображению в документах территориального планирования соответствующего уровня, определяются законом субъекта РФ. Таким образом, ГрК РФ прямо указывает на необходимость утверждения перечней объектов регионального и местного значения в региональном законодательстве. Указанная императивность является рациональным шагом со стороны законодателя и вполне объяснима следующими положениями:
1. Нормативно закрепленные перечни объектов регионального и местного значения позволят упорядочить систему документов территориального планирования в рамках одного конкретного субъекта, что, в свою очередь, благоприятно скажется на территориальном планировании в масштабах всей страны. 2. Процесс разработки иной градостроительной документации, положения которой основываются на содержании документов территориального планирования (правила землепользования и застройки, документация по планировке территории), станет более оптимизированным и упорядоченным.
3. Указанные перечни позволяют делать акцент на той или иной специфике (климатической, территориальной, социальной и т. д.) конкретного региона, его экономическом профиле, что, в свою очередь, имеет первостепенное значение в территориальном планировании как базе для дальнейшего развития субъекта РФ в различных сферах. Такая своеобразная специализация регионов сродни мозаике: каждый элемент индивидуален, но в совокупности они представляют собой упорядоченную систему, картину планирования развития территории, направления роста (экономического, социального, культурного) в масштабах всей страны.

Несмотря на то, что указанные выше нормы более чем уместны, в свете необходимости развития градостроительного законодательства они содержат достаточно серьезный, с нашей точки зрения как разработчиков градостроительной документации, пробел: не конкретизировано содержание перечней объектов, отсутствует какая-либо их концепция. Проанализировав региональное градостроительное законодательство, можно наглядно увидеть, как это отразилось на сложившейся в отношении данного вопроса нормативной практике.

На данный момент далеко не все регионы РФ утвердили на законодательном уровне перечни объектов регионального и местного значения, подлежащих отображению в материалах документов ТП (в настоящее время около двадцати). Что же касается утвержденных и действующих перечней, то их условно можно разделить на две группы, определив тем самым основные направления в складывающейся нормативной практике.
Итак, при реализации положений п. 19, 20 ч. 1 ГрК РФ субъекты РФ идут, как правило, двумя путями:
1. Законодательно утвержденный перечень объектов представляет собой список сфер согласно ГрК РФ, объекты которых необходимо отображать в документах территориального планирования.
Такой подход можно назвать общим, так как информация, содержащаяся в перечнях, является общей. По сути, утверждены не объекты, а именно сферы, родовые признаки объектов. В качестве примера регионов, утвердивших законы с подобным содержанием, можно привести следующие: Алтайский край (Закон Алтайского края от 11 июля 2011 № 93-ЗС «О внесении изменений в закон Алтайского края «О градостроительной деятельности на территории Алтайского края»), Архангельская область (Закон Архангельской области от 30 сентября 2011 № 334-24-ОЗ «О внесении изменений и дополнений в областной закон «Градостроительный кодекс Архангельской области»), Калужская область (Закон Калужской области от 6 июля 2011 № 172-ОЗ «О внесении изменений в Закон Калужской области «О градостроительной деятельности в Калужской области») и др. Содержание указанных субъектовых законов практически идентично, причем данные перечни являются открытыми. Как уже было сказано выше, подобный подход является не совсем удачным, хотя с формальной точки зрения все выполнено в соответствии с законодательством.

2. Законодательно утвержденный перечень объектов регионального и местного значения, подлежащих отображению в документах ТП, разработанный с учетом особенностей того или иного региона, представляет собой именно перечень объектов, а не сфер деятельности.
По нашему мнению именно разработку подобного рода нормативных актов преследовал своей целью законодатель, вводя в действие нормы п. 19, 20 ст. 1 ГрК РФ. В качестве примера можно привести следующие субъекты: Амурская область (Закон Амурской области от 17 октября 2011 № 541-ОЗ «О внесении изменений в Закон Амурской области «О регулировании градостроительной деятельности в Амурской области»), Ямало-Ненецкий автономный округ (Закон ЯНАО от 30 сентября 2011 № 93-ЗАО «О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «Градостроительный устав Ямало-Ненецкого автономного округа»). Указанные нормативные акты можно рекомендовать в качестве ориентира тем регионам, на территории которых подобные перечни до сих пор не утверждены (а таких в настоящее время большинство). Данные субъекты придерживаются индивидуализированного подхода. К примеру, в перечне объектов Амурской области содержатся такие категории, как территории традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, этнографические комплексы, зверофермы; в перечне ЯНАО указаны убойные пункты оленей, вахтовые поселки и др.

Стоит также упомянуть о таком виде объектов, как инвестиционные площадки. В перечнях данная категория, как правило, не встречается, либо встречается, но в несколько ином виде (ЯНАО, Тюменская область). Между тем, по нашему мнению, инвестиционные площадки регионального и местного значения относятся к объектам, определяющим экономическую привлекательность и направленность региона. В связи с этим мы рекомендуем органам законодательной власти субъектов включать их в соответствующие перечни объектов.

Кроме того, мы считаем целесообразным принятие на федеральном уровне классификатора видов объектов федерального, регионального и местного значения как вспомогательного документа, используемого в качестве своеобразного ориентира при разработке и утверждении субъектами РФ собственных перечней объектов, а также при разработке градостроительной документации в целом.

П.Н. Никонов:
Ответ на первый вопрос
Прежде всего, о превратностях классификации. Градостроительным кодексом выбрана неудачная классификация для объектов федерального, регионального и местного значения: для процедуры и технологии отображения их в документах территориального планирования и документации по планировке территории не имеет никакого значения, какого они значения.

Значение имеют лишь требования, которые такой объект предъявляет условиям размещения на территории. Так космодром любого значения и даже частный, думаю, нуждается в предельно точном размещении на поверхности земли, так как это может быть связано с таким комплексом требований, которые уникальным образом сходятся все вместе лишь в нескольких точках нашей планеты. Целый ряд объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения должны быть размещены в определенных радиусах обслуживания мест проживания населения. Другие объекты, напротив, должны быть расположены вне этих радиусов (кладбища, тюрьмы, военные полигоны и т.д.). Следующая группа объектов не предъявляет специальных обязательных требований к условиям размещения, например, здание суда может быть размещено в любом месте города, где для этого найдется свободный земельный участок. То же можно сказать и о здании Правительства субъекта Федерации или Администрации муниципального образования. Кроме того, одни объекты обязательно требуют наличия обособленного земельного участка (военный полигон), другие могут находиться в составе какого-либо комплекса недвижимого имущества, в том числе в качестве встроенных помещений, например, почтовое отделение, как правило, размещается во встроенном помещении многоквартирного дома.

Также существуют объекты, характеристика размещения которых представляет общественно-значимый интерес, и объекты, вопрос размещения которых затрагивает интересы лишь тех, кто в них трудится. Например, совершенно очевиден общественно-значимый интерес к характеристике размещения объектов торговли – интерес общества состоит в том, чтобы места для них резервировались на пешеходных потоках, в узлах их сосредоточения. А, например, какой-нибудь узел сортировки почтовых отправлений может находиться на окраине – никаких общественных интересов это не затронет, кроме собственно работников узла.

В любом случае, какого бы значения объект ни был, это не выделяется никакими особенностями процедуры и технологии и прочей спецификой подготовки градостроительной документации. Например, суд является объектом федерального значения. Но местоположение земельного участка его здания, характеристики этого участка, геометрию его планировки следует определять в контексте подготовки обычной документации по планировке территории в процессе «притирки» его со всеми остальными объектами, размещение которых планируется в составе этой документации. Значение имеет не то, что он федерального значения, а индивидуальные требования, которыми характеризуется объект капитального строительства этого типа (технология его использования, степень ответственности) – объект любого значения может характеризоваться индивидуальными требованиями, учитывать которые придется равным образом. Этот проект планировки может быть разработан по заказу любого субъекта, и суд в нем выступает обычным интересантом равно правомочным с собственниками всех прочих недвижимостей, расположенных на территории проектирования. С одной лишь разницей: обычный объект, например, многоквартирный дом, может позволить себе по прихоти своего собственника поменять вид использования на любой разрешенный, а суд нет.

Говоря далее о роли наделенных федеральным, региональным или местным значением объектов в городской структуре, важно видеть, что какие-то из них являются объектами градоустройства, другие устройство города собою никак не обогащают, и скорее являются рядовым потребителем города, т.е. субъектами градоустройства. Город нуждается в наличии определенного набора объектов, которые составляют детали механизма обеспечения городской жизни. И Дом – машина для жилья, и Город, также машина для жилья со своими деталями. Машина эта может быть примитивной с минимальным, набором деталей, совокупность которых гарантирует течение жизни лишь в минимальной достаточности. Но может быть и «продвинутой» с большим их разнообразием, богатством и сложностью. Вот эти детали и являются объектами градоустройства, без которых не стоит ни село, ни город. Для целей градостроительного проектирования именно по этому «водоразделу» и следует различать объекты всяких значений. Разработчик градостроительной документации именно их наличие должен предусмотреть в своем проекте – именно это входит в состав целей проектирования.

Таким образом, видовое многообразие объектов федерального, регионального и местного значения, прежде всего, обнаруживает себя в том, что одни из них являются объектами градоустройства, другие таковыми не являются. Рассматриваемую классификацию на объекты федерального, регионального и местного значения необходимо переустроить: какой смысл сосредотачиваться на том, что, например, военный исследовательский центр является объектом именно федерального значения? НИИ как НИИ. Вся его сущность, заставляющая относиться к нему как к объекту федерального значения, внутри него. Для города – это закрытый объект, он служит не городу а самому себе. Так же, как и жилище любого индивида. В смысле, важном для градостроительного проектирования, и этот НИИ, и частное жилище находятся в одном видовом сообществе. Из всех, какие только могут быть, объектов федерального, регионального и местного значения необходимо выделить те, которые обладают признаками объектов градоустройства.

Не надо думать, что объект федерального значения не может быть объектом градоустройства. Например, Эрмитаж в Санкт-Петербурге, будучи объектом не то что федерального – всемирного значения, играет важнейшую роль в его градоустройстве, хотя, конечно, не в качестве детали, обеспечивающей примитивное начало жизнеобеспечения, но детали уже далеко продвинутого механизма жизни, обогащенной чертами высокого культурного уровня. Но, если кого-то не убеждает Эрмитаж, можно назвать Московский вокзал. Так что зря данная дискуссия ограничилась рассмотрением объектов только регионального и местного значения.

Итак, какие же все-таки объекты должны составить искомый перечень? Полагаю, что это объекты, которые давно уже принято называть инфраструктурными. Единственно, о чем тут можно спорить, это о том, каких инфраструктур. Откровенно говоря, полагаю, что всех:
- социально-культурной;
- коммунально-бытовой;
- инженерной;
- транспортной;
- административно-управленческой.

Но тут есть тонкости. Например, при подготовке документации по планировке квартала необходимо отобразить объекты данных инфраструктур. Но всякий ли такой объект является объектом инфраструктуры территории именно данного проекта? Например, в квартале расположена (или планируется) тяговая подстанция трамвайно-троллейбусной сети – является ли этот объект объектом инженерной инфраструктуры, которую следует отразить в этом проекте? Нет. Потому что в этом проекте надо отобразить конструктивное устройство именно этой территории – именно ее систему инженерного обеспечения. Для этой территории, это не объект ее градоустройства, а обычный объект строительства, как и любой соседний дом. Инфраструктурным объектом он станет в проектной документации на ту территорию, для обслуживания которой предназначен.

Ответ на второй вопрос
Думаю, что в Градостроительном кодексе РФ неудачно сложена фраза, а на самом деле законодатель думал не об одновременном единстве этих двух признаков, а об альтернативности их: необходимые для осуществления или оказывающие влияние. Иначе, следует признать, что норма об отображении этих объектов теряет смысл: действительно порог между существенностью или не существенностью размыт, но, главное – причем тут социально-экономическое развитие? Осуществление полномочий по управлению территорией необходимо даже если территория является планово-убыточной, механизм этого управления необходимо обеспечить средствами планировки в любом случае.

Но, возвращаясь к первому предположению…
Существует такой устоявшийся термин: социально-экономическое развитие территории. А какое развитие территории не является социально-экономическим? Тектоническое? По всей видимости, предложение отображать объекты, оказывающие существенное влияние, является синдромом мышления идеями планового хозяйства, благодаря которому сохраняются надежды на то, что строительством каких-то стратегических объектов возможно прокладывать магистральные русла развития территории и экономики вообще. Может быть и можно. Не готов судить.

Ответ на третий вопрос
Да. Например, среди нормируемых объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения есть такие, как, например, школы и детские сады, которые после строительства становятся объектами муниципальной собственности. Сочетание этого вида собственности и их значения является достаточно органичным. Но есть и иные объекты, которыми также необходимо гарантированно обеспечить территорию. Например, продуктовые магазины. Опыт показал, что чисто рыночные регуляторы не позволяют решить эту задачу с гарантированным успехом, и там, где проектом планировки предусматривался продуктовый магазин, торгуют, например, обувью. А через некоторое время владелец магазина может вообще отказаться от торгового назначения своей недвижимости и реконструировать ее в многоквартирный дом (благо ПЗЗ позволяет) – задача обеспечения жителей нормируемыми объектами торговли нынешними средствами градостроительного регулирования становится невыполнимой. Но, если законодательно предусмотреть возможность обременения отдельных земельных участков, формируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, целевым назначением этого строительства, в данном случае – строительством именно продуктового магазина, то эта проблема решается: пусть претенденты на застройку этого участка торгуются за право строительства магазина.

Кстати, вопрос о целевом назначении объектов федерального, регионального и местного значения стоит в любом случае. Если городу нужен суд, то при подготовке документации по планировке территории подбирается земельный участок именно для размещения суда, а не просто «объекта федерального значения». Если школы, то именно школы, а не «объекта местного значения». Таким образом, на земельные участки таких объектов не должны распространяться ПЗЗ, по крайней мере, в части разрешенных видов использования.

Профессиональные, но неоднозначные суждения экспертов позволяют подвести итоги дискуссии следующим образом:
Названная проблема существует и решение ее лежит не только в правовой плоскости, но и в смысловой – в методической.

Проблема затрагивает все виды градостроительной документации: документацию территориального планирования («значительные» объекты должны быть предусмотрены с точностью до населенного пункта, либо «привязаны» к функциональной зоне); документацию по планировке территории (местоположение объекта, размещение его в структуре градостроительного пространства определяются в проекте планировки, границы земельного участка – в проекте межевания, пятно застройки – в градостроительном плане земельного участка); правила землепользования и застройки (на карте градостроительного зонирования устанавливаются территориальные зоны и виды их разрешенного использования, которые должны соответствовать в определенных случаях видам «значительных» объектов). Для того, чтобы обеспечить преемственность градостроительного решения, которое все более приближает объект к территории, необходимо на карте градостроительного зонирования для каждого «значительного» объекта предусмотреть формирование территориальной зоны в границах земельного участка, установленных проектом межевания, и с единственным видом разрешенного использования, соответствующим виду «значительного объекта».

Перечни видов «значительных» объектов должны утверждаться в соответствии с единым классификатором объектов для всех видов деятельности в сферах управления территориями и недвижимостью. Значительность ни в коей мере не определяется принадлежностью объекта к тому или иному бюджету.

Значение, придающее объекту статус «значительности», вероятно, должны определять руководители территорий совместно с проектировщиками – разработчиками документов территориального планирования. Наиболее целесообразным временем определения такого перечня представляется этап согласования основных проектных предложений, следующий за этапом комплексной оценки ресурсов и потенциалов развития территории.

Все мнения уважаемых экспертов будут учтены при подготовке предложений от имени Комитета по территориальному управлению и градоустройству ГИС-Ассоциации и Национальной Гильдии Градостроителей по внесению соответствующих изменений в Градостроительный кодекс, иные нормативные правовые акты, а также будут использованы при подготовке проекта методических рекомендаций по подготовке документации по планировке территорий и правил землепользования и застройки.