Назовите несвойственные функции государственного управления планирование согласно. Признаки государственного управления. ФГУ на большие сферы, области, крупные подсистемы

Функции в механизме государственного управления выступают как некая внешняя определенность и статичная заданность, а они реализуются, приводятся в «динамику» посредством совокупности средств и через практические действия, поведение людей. Только це­лостность и взаимодействие статичных и динамичных ее составляю­щих поможет понимать и обеспечивать интегральный (синергетический) эффект механизма государственного управления.

У понятия «функция» есть антоним - дисфункция, т.е. те наблю­даемые последствия, которые уменьшают приспособление или адапта­цию системы к потребностям и интересам общества. В любой момент явление (действие, воздействие) может иметь как функциональные, так и дисфункциональные последствия. Исходя из этого оптимизация функционирования направлена на то, чтобы избежать или минимизи­ровать дисфункцию, интенсифицировать исполнение необходимых функций.

Функция, как уже сказано выше - производная, вторичная кате­гория по отношению к целям и задачам. Каждый госорган выполняет определенную часть задач государства. Производными от этих задач являются функции органов госуправления, т. е. конкретные виды дея­тельности для решения этих задач. Если цели и задачи ориентирова­ны на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач.

Функции всегда характеризуются глаголами: осуществляет, разра­батывает, организует, участвует, обеспечивает, подготавливает, уста­навливает, определяет, утверждает, проводит, представляет, обобщает, анализирует, выступает, координирует, рассматривает, содействует, вносит, оказывает, прогнозирует, совершенствует, финансирует, вво­дит, заключает, изучает, назначает, получает, принимает, принимает меры, решает, создает, формирует, вводит, взаимодействует, выполня­ет, дает разрешение, оформляет, развивает* распространяет, регулиру­ет, рекомендует, руководит и др.

Государственный аппарат, выполняющий управляющее воздейст­вие на общество, - это сложный человеко-комплекс (органы государ­ства и лица должностные), который осуществляет деятельность на Публику (внешнюю среду) - это суть публичные, внешние, инфра- Функции и внутриорганизационную деятельность - интрафункции.

Деятельность любой организации направлена как на внешние (интрафункции), так и на внутренние (интрафункции) задачи. Крайно­сти могут проявляться в том, что организаторы увлекаются внешни­ми, представительскими функциями и уходят от систематической ра­боты внутри самой организации, что грозит ей по меньшей мере нестабильностью. Замыкание же на внутренних функциях может при­вести к консервированию достигнутого, лишить организацию страте­гического обзора и перспективы. Нужно оптимальное соотношение интра- и инфрафункций. Пропорции эти относительные и устанавли­ваются чаще всего эмпирическим путем.

Каждый госорган реализует не одну, а «набор», систему функций, т. е. осуществляет несколько видов управляющего воздействия. Каж­дый из этих видов относительно самостоятельный, специфический, но все они взаимосвязаны и только в целостной совокупности обес­печивают выполнение задач. Анализ распределения каждой функции «по вертикали» и по «горизонтали», т. е. функциональная структура госадминистративного управления, дает представление о политиче­ском режиме, фррме госуправленческого устройства, уровне центра­лизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, ха­рактере и объеме самоуправляющихся систем. Объясняя функцио­нальную природу - управления, мы тем самым раскрываем его содержание. Анализ деятельности любой организации (госоргана) на­чинается с описания деятельности индивидов, групп, т. е. чем они за­нимаются, какие виды деятельности осуществляют - функциональный контекст. От этого исходного момента переходим к изучению органи­зационного обеспечения функций, т. е. выделения отдельных струк­турных подразделений, должностных лиц - структурный контекст. Итак, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа

Цели -» Функции -» Структура.

Обусловленность структуры функциями (а не наоборот, как это порой бывает: создаем структурную единицу - должность, а то и це­лое министерство, а потом «придумываем» виды занятий) определяет целесообразность названия изучаемой подсистемы госуправления именно как функционально-структурной. В данном случае перестанов­ка мест слагаемых влияет на результат. Функция вместе с тем как на­учная категория, элемент понятийного аппарата - это исследователь­ский инструмент, средство для оценки результата труда госаппарата, каждого госслужащего. Именно на это акцентировала внимание проф. В. А. Столярова в своем исследовании, и такой подход заслуживает поддержки.

Итак, функции государственного управления - это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и т.п. воздействия, рдияния на управляемые явления; это и средство оценки результатов т руда государственных служащих, позволяющее определить, что, ка­кими способами, в процессе каких взаимодействий с обществом осу­ществляется управление социальными процессами, отношениями.

Функции государственного управления - это совокупная, общест­венно и объективно необходимая деятельность всей системы гос­управления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения.

К ним относятся все функции по обеспечению и защите консти­туционного строя, каждой статьи Конституции РФ. Основы конститу­ционного строя являются институтом, который не может реализовы­ваться в порядке какого-либо усмотрения; создание сугубо юридиче­ского порядка обеспечения и защиты основ конституционного строя есть необходимое условие сохранения национального и государ­ственного суверенитета. Решение этой задачи и определяет "важней­шие функции госуправления и государственной службы (ст! 10, ч. 1 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»): обеспечить реализацию Конституции РФ и законов РФ как демокра­тического правового федеративного государства с республиканской формой правления.

Так, конституционные нормы ст. 2 определяют функцию - обес­печить признание, соблюдение и защиту прав и свобод граждан; ст. 4 - распространить суверенитет РФ на всю ее территорию, обес­печивать целостность и неприкосновенность территории России; ст. 3 - противодействовать присвоению и захвату власти (властных полномочий), обеспечивать законное преследование совершивших та­кие деяния и т.д.

Важной задачей государственного управления является регулиро­вание и удовлетворение потребностей общества, конкретного челове­ка, запросов и ожиданий. Качество жизни и отношений в обществе - главный показатель эффективности госуправления. И нужно, чтобы кто-то профессионально изучал, выявлял потребности, запросы и ожидания, оценивал и структурировал их, сообразно им выдвигал Цели, разрабатывал решения и программы, совершал действия по их практическому осуществлению.

К числу важнейших функций государственного управления отно­сится регулирование интересов, предупреждение и снятие конфликтов в обществе. Сюда входит выработка общей политики (внешней, внут­ренней, отраслевой и т. д.), ее реализация в нормативных актах, по­средством государственного финансирования и иными правовыми пу­тями. В основе - правовое регулирование, которое сообщает, форми­рует в стране твердый и единый правопорядок, устанавливает равные стартовые возможности для однозначных видов деятельности и их субъектов (в экономике, социальном обслуживании и т. д.), а зна­чит - ограничивает поле для произвола властных структур и лиц, за­крепляет наиболее высокие стандарты поведения. Особенно значима эта, функция государственного управления на современном этапе фор­мирования российской государственности. По всем вопросам бытия нужно компетентно определить, почему это - можно, а это - нельзя, почему что-то запрещено, а что-то нет, кто решал вопросы, и каковы реальные следствия таких решений. Устранить анахронизмы в право­вых нормах, полностью и внутренне согласовать их, своевременно из­дать актуальные по содержанию правовые регламенты, обеспечить правовой контроль (с помощью прокуратуры, суда, арбитража) - без этого наше общество не сможет достичь социального компромисса и приобрести новое качество - правового государства. В реализации этих функций участвуют все ветви государственной власти, выполняя конституционные нормы, установленные статьями гл. 4-8.

Функции правительственной администрации определены ст. 114:

Разрабатывает и представляет на утверждение законодательно­му органу бюджет и обеспечивает его исполнение;

Распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собст­венности государства;

Разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной, культурной сферой;

Осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбес преступностью; ;

Принимает в пределах своей компетенции правовые акты (по­становления, распоряжения);

Осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики;

Обеспечивает проведение в Российской Федерации единой фи­нансовой, кредитной и денежной политики;

Другие функции.

Названные функции в силу своего смысла не могут зависеть от политической конъюнктуры, а обязательны для реализации в админи­стративном, т. е. бесспорном, безусловном, порядке - в этом суть функций государственно-административных органов.

Функции исполнительной власти (государственно-административно­го управления) - это совокупность юридически обоснованных, закре­пленных в законодательных, указных, иных правовых актах публич­но-управляющих воздействий субъектов государственно-администра­тивного управления, осуществляемых в административном, т. е. безусловном, бесспорном порядке.

При этом состав функций государственно-административного управления может толковаться как расширительно, так и ограничи­тельно. Например, ст. 6 Конституции РФ требует обеспечения и за­щиты равноправия граждан на всей территории России. Расширитель­ное толкование диктует необходимость унифицирования паспортного режима, контроля за его соблюдением, защиты равноправия граждан всех субъектов РФ в вопросах получения гражданства и гражданских прав и т. д. Такой подход требует единой системы соответствующих административных служб в масштабах страны, начиная от паспортной службы и вплоть до уровня верхнего звена (уровня главы государства) в решении вопросов натурализации (вступления, приема в гражданст­во РФ)- Ограничительное толкование ст. 6 допускает необходимость лишь унифицирования повсеместно одной паспортной службы.

На институциональном уровне реализуются функции конкретного государственного органа - это установленные статутным актом (пЪ-ложением, регламентом, уставом) система, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов. Объем управленческих функций обусловлен местом госоргана в" структуре управляющей системы и очерчивает роль (задачи) и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами.

Если взять именно функциональный, деятельностный критерий для характеристики и классификации институтов власти (субъектов госуправления), то можно выделить: общефункциональные субъекты, использующие целую гамму функций как видов деятельности в целях общеполитического, социального интеграционного воздействия. К та­ким субъектам относятся федеральные, региональные и местные тер­риториальные органы власти. От них отличаются отраслевые субъекты у управления, использующие более узкий набор специфических функ­ций; потому-то отраслевое управление иногда именуют функциональ­ным управлением. Такое функциональное управление могут осуществ­лять федеральные структуры (министерства, федеральные службы, агентства), а также однотипные службы различных госорганов. На­пример, юридические (правовые) отделы функционируют в аппаратах всех органов: парламента, правительства, министерств, территориаль­ных администраций.

Функции основные, публично-управляющие воздействия по ха­рактеру различаются на политические и административные. Очень важно, чтобы и те, и другие выделялись в Положении конкретного министерства, уставе административной службы.

Политические функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с пра­вом издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере.

Указом №314 федеральному министерству определены функции:

По выработке государственной политики и нормативно-право­вому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельно­сти. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Пра­вительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);

На основании и во исполнение Конституции Российской Феде­рации, федеральных конституционных законов, федеральных зако­нов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Рос­сийской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулиро­вание в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Консти­туцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, феде­ральными законами, актами Президента Российской Федерации
и Правительства Российской Федерации;

В установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю, надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кро­ме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Феде­рации;

Осуществляет координацию и контроль деятельности находя­щихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Политические функции не требуют непрерывного, постоянного процесса государственной деятельности. Политика - мир поиска вне законоурегулированных границ, определение общего руководства, курса, программ, отдельных мер и действий. Политический интерес или возможность (невозможность) могут стать причиной воздержания от каких-то мер действий, разработки программы и т, д. Политика - всегда выбор и альтернативность в функциональной деятельности субъектов административно-политического управления.

Административные функции характеризуют ведомство как инсти­тут, осуществляющий: а) функции по контролю и надзору за исполне­нием общеобязательных правил поведения и б) предоставляющий го­сударственные услуги физическим и юридическим лицам. Субъекты, вступающие в отношения получения услуг от данной госадминистра-тивной службы, подпадают под определенную административную юрисдикцию данной службы и несут ответственность за нарушение законодательства, действующего в отношении данной службы и ее клиентов.

В Указе № 314 функции по контролю и надзору определяются как: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами уста­новленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими норма­тивными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

Выдача органами государственной власти, органами местного са­моуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

Регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Эта функция в качестве основной установлена для всех 34 феде­ральных служб.

Функции по оказанию государственных услуг понимаются как осу­ществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопре­деленному кругу лиц. Эти функции в качестве основных установлены для 28 федеральных агентств.

Для федеральных агентств установлена также функция по управле­нию государственным имуществом, что означает осуществление полно­мочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным пред­приятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями от­крытых акционерных обществ.

Административное управление связано с осуществлением право­применительной функции, т. е. изданием индивидуальных правовых ак­тов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.

Функции административные - в этом еще одна их специфика и отличие от политических - непрерывны в исполнении. Обеспечение законов, норм, правил, порядка всецело принадлежит к безусловной необходимости, непрерывному исполнению законоустановленных Функций государства. Идеалом здесь служит автоматизм принятия административных мер (скажем, пресечения правонарушения) или Реализации законоустановленного правила.

Именно этим и достигается правовой характер государства, пуб­лично-правовой режим функционирования демократии (демократия и порядок - каждый день, а не по праздникам или в дни чрезвычай­ных операций ГИБДД, МВД (как, например, «Вихрь» в Москве), ко­торые производятся в случаях непосредственных служебных указаний от вышестоящих начальников в ситуации «ЧП», либо как шумно-эффектные предвыборные кампании.

Наряду с базовыми функциями государственное управление охва­тывает и те, что реализуются в отдельных сферах, отраслях или участ­ках управления. В научной литературе эти функции именуются по-разному: специфические, специальные, специализированные, осо­бенные.

По соотношению с главными целями (задачами) госоргана функ­ции различаются как главные, общественно значимые и вспомога­тельные, обеспечивающие. Иногда, впрочем, функции одного наиме­нования являются главными для одних госорганов и обеспечивающи­ми (вспомогательными) для других. Так, контроль - главная функция правоохранительных органов и обеспечивающая - в других, скажем, в министерстве.

Функции управляющего воздействия на внешнюю (общественную) среду включают в себя процесс познания действительности и процесс преобразования. Преобладание первого либо второго в функциях управления является основанием для классификации и выделений двух основных групп функций государственно-административного управления: познавательно-программирующих и организующе-регули-рующих.

На уровне государственного органа административного воздейст­вия есть такие подходы к классификации функций. По отношению к целям (задачам) внутриорганизационного характера известный административист Д. Н. Бахрах выделяет такие три группы функций:

- ориентирование (управляемой) системы - прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, "методическое руководство и др.;

- обеспечение системы - кадровое, материально-техническое, финансовое, организационное, информационное и др.;

- оперативное управление системой - непосредственное регули­рование деятельности, учет, контроль, оценка и др.

Эту весьма продуманную классификацию можно все же несколько дополнить, в частности в первую группу включить программирование, информирование, анализирование, консультирование, в третью - ко­ординацию, коррекцию.

Такой подход может быть использован для систематизации функ­ций не только внутриорганизационного управления, но и публичного воздействия.

О. А. Тихомиров предлагает свою классификацию функций пуб­личного управления, раскладывая их на общие и специальные полно­мочия, служащие мерой должного поведения (органа, подразделения, должностного лица), самостоятельности в выполнении задач и функ­ций. Эти суждения представлены следующим образом:

- руководящие функции, при этом полномочия выражаются слова­ми: руководить, решать, направлять, определять, утверждать;

- регулирующие функции - полномочия: регулировать, устанавли­вать, обеспечивать;

- расчетно-информационно-аналитические функции - полномо­чия: изучать, разрабатывать, подготавливать, рассматривать, оцени­вать, информировать;

- организационные функции - полномочия: организовывать, ко­ординировать, согласовывать, инструктировать, содействовать;

- контрольные функции - полномочия: проверять, заслушивать, контролировать, корректировать.

На первичном уровне управления реализуются функции индивиду­альные как воздействие должностного лица - это виды конкретной управленческой деятельности, которые регламентируются, устанавли­ваются в должностной инструкции, соответствуют компетенции (юри­дической соразмерности правомочиям) и требуют определенной ква­лификации (профессионального опыта, образования).

Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществ­ление универсальных управленческих функций, которые: а) реализу­ются на всех этапах управленческого процесса - целеполагания, при­нятия решений, организации их исполнения; б) требуют профессио­нальной управленческой квалификации (знания и опыта). Назовем их квалификационо-управленческие. К таковым относятся: планирование, организация, регулирование, координация, контроль и анализ. Любой из этих видов есть обособившаяся, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности, продукт процесса разделения тру­да и специализации управления.

Определение общих функций включает следующее основное со­держание.

Планирование рассматривается как постановка целей, определяю­щих перспективы развития и будущее состояние управляемых объек­тов и процессов, а также способы достижения намеченных целей.

Планирование является первейшей задачей управления. Оно Должно появляться во всех управленческих функциях, поскольку оно определяет природу этих функций. Планирование включает выбор Цели, прокладку курса и продвижение этим курсом в направлении це­ли.

Организация направлена на установление конкретных параметров оргструктуры объекта и субъекта управления и взаимосвязей между ними, в том числе: степени централизации и децентрализации управ­ления; разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управле­ния; уровней организации рабочих мест и условий труда; квалифика­ции работающих; регламентации и стимулирования работы подразде­лений и каждого работающего.

Координация обеспечивает согласованность работ всех звеньев сис­темы управления; благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления, связывающая и объединяющая все усилия персонала.

Регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае ее отклонения от за­данных параметров приводит в эффективное действие ее персонал.

Контроль призван выполнять обратную связь объектов управления с аппаратом управления; эта функция выполняется, чтобы постоянно наблюдать, оценивать и давать информацию о реализации объектом управления решений, относящихся к его компетенции.

Анализ - разложение управляемых процессов и процессов управ­ления на составляющие их элементы таким образом, чтобы получить возможность исключить негативные проявления в объекте и субъекте управления, выявить условия и тенденции их возникновения, закре­пить, Синтезировать все прогрессивные, дающие социально-экономи­ческий эффект.

Квалификационно-управленческие функции по отношению к ос­новным (критически-важным, общественно-предназначенным функ­циям публичного воздействия) являются вторичными, обеспечиваю­щими. «Вторичность», однако, вовсе не означает «несуществен­ность» - они упорядочивают, профессионализируют саму деятельность управленцев.

Функции как виды управляющего воздействия взаимоувязаны с компетенцией госоргана.

Компетенция (от лат. сотре1епиа - принадлежность по праву) - круг полномочий какого-либо органа, лица; круг вопросов, в котором данный орган, лицо обладает познаниями, опытом, имеет право и способность решать,

Компетенция госоргана - установленный на основе Конституции и законов государства состав предметов ведения, по которым он име­ет полномочные обязанности принимать и издавать правовые акты либо совершать юридически значимые действия в совместном произ­водстве с другими госорганами.

Есть два подхода к решению актуального вопроса о компетенции исполнительных органов.

Один подход основан на понимании компетенции как полити­ко-правовой категории, трактует компетенцию как властное полномо­чие, право решать, издавать обязательные для исполнения правовые акты по вопросам своего ведения.

Для другого подхода характерно признание полномочий в качестве составного элемента управленческих функций, как право и обязанность осуществлять конкретные виды управляющего воздействия, использо­вать определенные методы и способы воздействия в рамках установленных задач. Компетенция как управленческая категория определяет­ся как совокупность установленного круга предметов ведения, задач в определенной сфере деятельности, а также обязательных для их ре-рения функций (видов деятельности) и полномочий (прав и ответст­венности).

Итак, в целом проблема компетенции исполнительного органа включает такие вопросы:

Определение предметов ведения, тех общественно значимых за­дач, решение которых возложено на орган, должностное лицо. Право их решать - это обязанность, ответственность органа (лица) перед государством;

Определение правообязанности органа не только перед государ­ством, но обществом и гражданином, с тем.чтобы его деятельность не нарушала права и свободы человека, а обеспечивала их. Полномочия - совокупность прав и ответственности за действия (и бездействие) ис­полнительных органов, должностных лиц;

Определение «меры должного поведения», т. е. «радиуса» юри­дически необходимого и возможного действия госслужащих. Компе­тенция неизбежно предусматривает право деятельности по усмотре­нию - решать самостоятельно, когда и как использовать то или иное право. Деятельность по усмотрению - перманентная составляющая
госадминистративного управления, ибо жизненные ситуации настоль­ко многообразны, что трудно все урегулировать, предусмотреть зако­ном, правовым актом. И тут на первый план выступает не юридиче­ская норма, а профессионализм, интеллект, чутье.

Властные структуры используют различные способы определения и изменения компетенции подведомственных органов.

Установление компетенции - нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей.

Централизация - осуществление функций только центральными органами, сосредоточение у них права принимать решения.

Децентрализация - передача части функций и права принимать Решения по определенному 4 кругу вопросов нижестоящим исполни­тельным органам и местным органам власти, т. е. другим центрам принятия решений.

Деконцентрация - рассредоточение функций управления по «го­ризонтали» и по «вертикали».

Передана - нормативное закрепление за иным субъектом (власти, общества) права на ведение какого-либо предмета (вопроса), ресурсов н а осуществление необходимых функций и ответственность за пере­данный предмет (вопрос) ведения.

Передача может быть осуществлена на нижестоящий уровень вла­сти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам), а так­же саморегулируемой организации.

Делегирование - согласованная взаимная передача полномочий ор-ганами власти различных уровней - на установленное время, в уста­новленном объеме, при сохранении ответственности за тем субъектом управления, который делегировал полномочие.

Субсидиарность - взаимодополняемая деятельность разных звень­ев власти и управления.

На практике нужно умело применять эти способы, причем в та­ком их сочетании, которое не нарушает гармонии управления.

6.5. Критерии формирования функций ведомств

Политические критерии. Формирование функций министерства от­носится к труднейшим проблемам науки административного управле­ния.

Представляется, что необходимым условием для создания мини­стерства является наличие проблемы, решение которой должно быть существенным моментом формирования всей политики государства. Это министерство должно обладать определенными правами и обя­занностями, в противном случае оно будет лишено возможности вы­полнять возложенные на него функции, и в лучшем случае будет представлять лишь частные интересы предприятий и учреждений. Ру­ководство министерства вынуждено выступать перед правительством как бы своего рода «профессиональным союзом». Политика этого «союза» не всегда будет совпадать с общегосударственной политикой. Критерий ответственности. Руководство созданного высшего ор­гана обязано в полной мере отвечать за выполнение порученных ему задач государственной важности. Этот принцип является обязатель­ным при формировании задач для индивидуального рабочего места и для любого ведомства. Однако необходимо обратить внимание на следующее: министерство как единое целое является регулирующим ор­ганом. В его функции входит обязанность формирования политики ве­домства, а для этого данный орган должен быть не только объектом общегосударственной политики, но в известной степени и ее творцом. Политический критерий создания высшего органа управления лиша­ется своего содержания, если объект политики не в состоянии нести никакой ответственности за то, что ему поручено. Следовательно, критерий ответственности является неминуемым дополнением поли­тического критерия.

Критерий отсутствия противоречий. Существенной проблемой яв­ляется определение функций, за выполнение которых ответственно данное ведомство, так чтобы они не перекрывались или не пересека­лись с функциями, порученными другому ведомству. Нельзя мириться с положением, когда высшему органу, в той или иной форме привле­ченному к ответственности за недосмотр в выполнении государствен­ных заданий на подчиненном объекте, мешает слишком энергичное выполнение таких же заданий другим ведомством, которое подходит ним иначе. Задания, вызывающие у партнеров противоречивые тен­денции, следует объединять в одном ведомстве, тогда уклонение от ответственности станет невозможным и, кроме того, руководство ве­домства сосредоточит свою творческую энергию исключительно на поисках оптимальных решений, не отвлекаясь на борьбу с «противни­ками».

Критерий комплексности. Для выработки ведомственной политики недостаточно лишь учесть принципы формирования функций ведом­ства. Помимо этого, необходимо помнить о принципе взаимного со­гласования: 1) задач и обязанностей; 2) полномочий и средств и 3) ответственности.

Исходя из указанных критериев формирования функций ведомств (министерств) в классификации функций появляются понятия не­свойственных и избыточных функций.

Несвойственные - это необходимые функции, но не соответствую­щие основному профилю деятельности конкретного министерства. Так, за Минприродой России закреплена (на начало 2003 г.) функция надзора за маломерными судами, осуществление которой влечет за собой дублирование надзорной функции субъектов Федерации, а так­же Минтранса России.

Избыточные - это функции, необоснованно исполняемые органа­ми исполнительной власти. Минэкономразвития России предложило свою методологию анализа избыточных функций к заседанию Прави­тельства РФ 15 мая 2003 г. по вопросу о ходе выполнения поручений Президента РФ и Правительства РФ по проведению административ­ной реформы в части ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти

Функции анализировались на предмет избыточности по шести ос­новным критериям:

Закреплена ли функция в федеральном законе или ином зако­нодательном акте;

Содержит ли функция властные полномочия и (или) связана совершением юридически значимых действий;

Соответствует ли исполнение функции ограничениям на совме­щение властных и хозяйствующих функций, установленным антимо­нопольным законодательством;

Обоснованно ли функция не передается на региональный или Местный уровень власти;

Обоснованно ли функция не передается саморегулируемым организациям;

Может ли функция осуществляться участниками рынка.
Проведенный Минэкономразвития России анализ по указанным

Критериям позволил выделить две группы избыточных функций: избы­точные и потенциально избыточные.

Избыточные функции, в свою очередь, могут быть разделены на:

Формально избыточные - т. е. функции, содержащиеся в по­ложениях о ведомствах, но отмененные другими правовыми актами (например, функции лицензирования определенных видов деятельно­сти, которые были упразднены федеральными законами, но сохрани­лись в постановлениях Правительства Российской Федерации как функции конкретных ведомств; или функции, фактически неиспол­няемые в силу объективных причин);

Избыточные - функции, необоснованно исполняемые феде­ральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено путем изменения федеральных законов и иных нормативно-правовых актов и не потребует комплексных ор­ганизационно-структурных преобразований (например, функция МВД
России по регистрации копировально-множительной техники);

Условно избыточные функции - функции, необоснованно ис­полняемые федеральными органами исполнительной власти, упразд­нение которых может быть проведено при условии комплексных ор­ганизационно-структурных изменений (например, функция Минюста России по созданию (упразднению) государственных нотариальных кон­тор и регулированию деятельности государственных нотариусов).

Значительное число избыточных функций классифицировано как формально избыточные и избыточные. По преимуществу функции, отнесенные к двум указанным категориям, являются второстепенны­ми по значимости. Большинство же важных (первостепенных по зна­чимости) избыточных функций отнесено к категории условно" избы­точных.

Под потенциально избыточными функциями понимаются функции, для принятия решения о целесообразности упразднения которых тре­буется их более детальное изучение, включая проведение подробного функционального анализа механизма их реального исполнения ведом­ствами.

Основные предложения, касающиеся изменения избыточных функций, сводятся к упразднению функции, в том числе выведению функции за пределы исполнительной власти и передаче ее специализи­рованной государственной либо негосударственной организации.

Упразднение функции, таким образом, предлагается в случае, если она:

Была отменена федеральным законом или в ряде случаев не предусмотрена законодательным (нормативно-правовым) актом;

Не содержит в себе властных полномочий и (или) не связана с совершением юридически значимых действий и (или) может осуще­ствляться специализированной, в том числе негосударственной, орга­низацией, не обладающей властными полномочиями;

Не соответствует ограничениям на совмещение властных и хо­зяйствующих функций, установленным антимонопольным законода­тельством.

Передача функций может быть осуществлена:

На нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Феде­рации или муниципалитетам);

Саморегулируемой организации.

Передача функций должна сопровождаться дополнительным изу­чением вопроса и аргументацией целесообразности упразднения по­тенциально избыточных функций.

Передача функции на нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам) предлагается исходя из принципа субсидиарности и установления минимально необходимого уров­ня власти, на котором данная функция могла бы эффективно осуществ­ляться.

Передача функции саморегулируемой организации предлагается в случае, если в конкретном сегменте рынка имеется достаточная степень самоорганизации его участников, действуют профессиональные и этические стандарты поведения и функции регулирования и кон­троля их деятельности могут успешно исполняться саморегулируемой организацией.

Следует также отметить, что наиболее значимые функции, являю­щиеся избыточными, не могут быть механически упразднены, по­скольку, как правило, в их исполнении задействовано значительное число государственных служащих и материально-технических ресур­сов, а процесс их ликвидации весьма протяжен во времени. В этом смысле показательна функция МВД России по осуществлению охра­ны имущества юридических и физических лиц по договорам (часть вневедомственной охраны), для исполнения которой задействованы более 300 тысяч сотрудников и значительный массив недвижимого 1 имущества, транспортных средств и средств связи.

В этой связи реализация предложений по упразднению избыточ­ных функций, особенно наиболее важных (условно избыточных), должна строиться по проектному принципу. В рамках такого проекта формируется межведомственная рабочая группа для всестороннего анализа функций, признанных избыточными, которая готовит наибо­лее предпочтительный вариант их упразднения вместе с пакетом из­менений в законодательстве, финансово-экономическим обосновани­ем и организационными мероприятиями. Результаты работы такой группы вносятся в установленном порядке Президенту РФ или в пра­вительство.

Похожим образом должна проводиться работа по анализу потен­циально избыточных функций. Вместе с тем главной задачей рабочих групп по потенциально избыточным функциям, во всяком случае, на первом этапе, будет детальный функциональный анализ реальных процедур исполнения ведомством конкретных функций. Для этого ве­домство должно представить описание юридической и фактической процедуры исполнения потенциально избыточной функции, на осно­ве которого рабочая группа будет изучать процесс исполнения функ­ции непосредственно в ведомстве, проводить консультации со специа­листами в конкретной сфере управления и т. п.

1. Понятие, содержание и виды управления
2. Социальное управление
3. Отметим, что теория управления и теория административного права
4. Понятие государственного управления
5. Признаки государственного управления
6. Виды государственного управления
7. Функции государственного управления
8. Исполнительная власть и государственное управление

Функции государственного управления

Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления, определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления - ϶ᴛᴏ конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие) Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей) Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления) Важно заметить, что одним из важных вопросов будет правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

В учебнике функции управления рассматриваются как функции органов исполнительной власти (государственного управления)

В самом общем виде функции государства и его органов - ϶ᴛᴏ основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и ϲʙᴏбод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом.

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Основные функции государственного управления - ϶ᴛᴏ всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. Материал опубликован на http://сайт
В теории ϶ᴛᴏ называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование - предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на базе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование - ϶ᴛᴏ необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.

3. Планирование - ϶ᴛᴏ определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.) Исключая выше сказанное, ϶ᴛᴏ разработка целей, задач и направлений развития и реформы государственной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отношений в различных отраслях и сферах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управления и его структуры.

4. Организация - ϶ᴛᴏ формирование системы государственного управления на базе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организация в узком смысле - ϶ᴛᴏ упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Организующая деятельность включает действия и решения, конечной целью кᴏᴛᴏᴩых будет обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.

5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.) Распорядительство в узком смысле - ϶ᴛᴏ дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами)

6. Руководство - ϶ᴛᴏ установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - ϶ᴛᴏ определение содержания государственной деятельности (например, управленческой)

7. Координация - ϶ᴛᴏ согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация - ϶ᴛᴏ формирование «ансамбля» управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования. В случае если, например, существует несколько самостоятельных организационных систем, каждая из кᴏᴛᴏᴩых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного координационными полномочиями (в настоящее время координационными органами будут преимущественно государственные комитеты РФ, некᴏᴛᴏᴩые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции)

8. Контроль - ϶ᴛᴏ установление ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙия или неϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль - ϶ᴛᴏ наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной деятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Важно заметить, что одним из видов контроля будет надзор1, осуществляемыйтрадиционно только для выяснения ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙия законности проводимых мероприятий (действий, решений)

9. Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование - ϶ᴛᴏ установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и ϲʙᴏбод граждан.

Стоит сказать - полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем исключительно некᴏᴛᴏᴩые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит ϲʙᴏе отражение в федеральных и иных законодательных актах.

В некᴏᴛᴏᴩых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием. К примеру, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности данных органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.

10. Учет - ϶ᴛᴏ фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; ϶ᴛᴏ фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учетатрадиционно включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей области.

Понятие, признаки, функции государственного управления.

Административное право является одной из базовых отраслей публичного российского права. Оно призвано регулировать особую группу общественных отношений, которые складывается в связи с реализацией задач и функций исполнительной власти и в целом государственного управления. Отсутствие последнего термина в юридических актах вовсе не означает того, что оно утратило значение для современного общества. Рассмотрим первоначально значение административного права и государственного управления, а также их взаимосвязь.

Административное право происходит от латинского слова administratio, которое в переводе означает управление. Можно привести высказывание К. Маркса: «Отдельный скрипач сам управляет собой, а оркестр нуждается в дирижере». Это подчеркивает необходимость организации людей, согласованности действий коллектива. Управление в свою очередь представляет собой совокупность согласованных, взаимосвязанных действий, которые совершаются для достижения общественно значимых целей. Управление дословно означает руководство, координация, согласованность, упорядоченность и т.п. В целом управление представляет собой систему, которую включает следующие элементы.

Субъект управления – это управляющая система, или иными словами тот, кто управляет. В его качестве могут выступать органы исполнительной власти, их структурные подразделения, должностные лица, нижестоящие звенья данной системы, граждане, которые в отдельных случаях наделяются властными полномочиями и др.

Объект управления – это управляемая система, тот, кем управляют. В качестве объекта управления принято рассматривать граждан, их объединения, организации, а в отдельных случаях ниже стоящие органы исполнительной власти по отношению к вышестоящим.

Прямые и обратные связи, которые представляют собой с одной стороны, команды, идущие от субъекта управления и требующие исполнения, а с другой – информирование об исполнении или неисполнении подобных указаний. Следует отметить, что обязательным субъектом управления выступает человек или коллектив людей, которые занимают главенствующее положение, отсюда наделяются соответствующими полномочиями.

В то же время объекты управления являются неоднородными. В качестве их могут выступать природа, техника, социум. В зависимости от этого признака управление можно разделить на биологическое, техническое и социальное.

Предметом изучения гуманитарных наук, в том числе юриспруденции, являются общественные отношения, которые присущи только социуму. Обращает на себя тот факт, что любой гражданин подвергается правовому воздействию со стороны различных публичных органов, общественных или религиозных объединений. В зависимости от этого можно выделить государственное управление (деятельность при воздействии со стороны государственных органов) и управление со стороны не государственных органов или организаций. В частности, к последним можно отнести органы местного самоуправления, общественные объединения, включая политические партии, религиозные объединения в форме организации или группы, а также негосударственные организации, предприятия и учреждения.

Следует подробно остановиться на характеристике государственного управления, так как на протяжении длительного времени оно являлось предметом административно-правового регулирования, но в последнее время по этому поводу высказываются различные суждения.

Государственная управленческая деятельность появилась одновременно с возникновением публичной власти, так как на самых ранних этапах развития государства принимались правовые нормы, регулирующие управленческую деятельность. Под государственным управлением понималась исполнительно-распорядительная деятельность по реализации норм (актов), которые принимались органами государственной власти.

Например, в советском государстве органы государства делились на четыре группы: к первой группе относились органы государственной власти (советы народных депутатов всех уровней); вторую группу составляли органы государственного управления (к ним относились исполнительные комитеты всех уровней), органы управления были подотчетны и подконтрольны органы государственной власти; остальные группы составляли – органы правосудия и прокуратуры.

Из перечисленных органов следует особо выделить органы государственного управления, так как отношения, которые складывались по поводу их деятельности, и являлись предметом административного права. После принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. произошли значительные изменения не только в правовом регулировании, но в построении и организации деятельности публичных органов. Это в первую очередь коснулось органов государственного управления.

Основной закон государства закрепил принцип разделения властей, который пришел на смену положению разделению труда, кроме того, органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, вследствие чего система органов исполнительной власти (государственного управления) ограничивается территорией России, субъекта Российской Федерации. Следует также отметить, что из терминологии исчезло словосочетание органы государственного управления, им на смену пришло «органы исполнительной власти». На наш взгляд, данное положение требует разъяснений.

В частности, органы государственного управления составляли систему органов публичной власти, которые включали в себя органы управления сельским, районным образованием и вышестоящим. В настоящее время органы исполнительной власти функционируют на уровне России и ее субъектов. Необходимо отметить, что органы государственного управления находились между собой в подчинении, что нельзя сказать об отношениях между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления, которые строят отношения между собой на основе права и путем заключения договоров.

Кроме того, государственное управление понимают в широком смысле, т.к. оно касается деятельности не только органов исполнительной власти, но и других государственных органов с элементами властного воздействия. Разве нельзя деятельность Президента Российской Федерации, Федерального Собрания России и органов судебной власти отнести к государственному управлению. Кроме того, глава муниципального образования или руководитель общественного объединения, осуществляя внутриорганизационные функции, не является субъектом управления?

С учетом высказанных замечаний можно придти к выводу о том, что государственное управление в настоящее время следует понимать в широком смысле, то есть сводить указанную деятельность не только к функционированию исполнительной власти, но и к воздействию на общественные отношения всех государственных органов. К их числу следует относить Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, органы судебной власти РФ, а также иные государственные органы. Анализ законодательства РФ позволяет отнести к ним Центральный Банк Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию РФ и др. Кроме того, в отдельных случаях функции государственных органов выполняют и органы местного самоуправления, когда им переданы соответствующие государственные полномочия.

Также следует отметить, что государственное управление заменяется иными словосочетаниями – государственное регулирование, координация, согласование и т.п. Для ответа на вопрос о существовании государственного управления необходимо рассмотреть функции и принципы государственного управления.

Под функциями обычно принято понимать основные направления деятельности органа или организации. Что касается функций государственного управления, то к ним было принято относить следующие направления деятельности:

Анализ и сбор полученной информации (поступление сведений, необходимых для функционирования органов управления);

Прогнозирование – научно обоснованное предвидение изменений в развитии каких-либо событий или процессов на основе имеющейся информации;

Планирование – определение направлений, целей, задач, ожидаемых результатов и исполнителей (в современных условиях это больше относится к принятию и исполнению программ как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ);

Организация – формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности (в целом функционирование органа исполнительной власти проявляется через его внешнеуправленческие отношения, т.е. как он реализует функции исполнительной власти, а для этого необходимо выработать нормы, которые определяли бы положение о нем, закрепляли штатное расписание, определяли бы его материальное и финансовое обеспечение; вырабатывали бы кадровую политику и ее реализацию);

Координация – обеспечение согласованных действий различных участников управленческих отношений (в качестве примера может служить координация деятельности органов военного управления и правоохранительных органов в Республике Чечни, координатором такой деятельности выступал Оперативный штаб);

Регулирование – взаимодействие субъекта и объекта управления (регулирование общественных отношений не может происходить без каких-либо сбоев или проблем, для их устранения требуется внесение соответствующих коррективов и изменений);

Распорядительство – государственное управление представляло собой деятельность полномочных субъектов, которая носила исполнительно-распорядительный характер, что означает издание властных распоряжений (распорядительство) во исполнение законом и подзаконных актов Президента РФ и Правительства РФ, которые бы конкретизировали положения перечисленных нормативных актов;

Контроль – наблюдение за функционированием управляемой системы, для того, чтобы исключить нарушения и привести систему в надлежащее положение;

Учет – определение результатов работы, затраченных сил и средств в управляемой сфере.

Кроме перечисленных можно говорить и о функциях, которые создавали условия для реализации основных направлений деятельности: кадровая, материальная, финансовая, информационная и т.п.

Указанные функции имеют особенность повторяться, поэтому основные направления деятельности в сфере государственного управления обладают качеством цикличности.

Ряд ученых-административистов между государственным управлением и государственным регулированием проводят различия. По нашему мнению, между названными категориями принципиальных различий не существует.

Как показывает анализ нормативно-правовых актов, формами государственного регулирования являются:

а) установление общих обязательных правил;

б) контроль за исполнением правовых норм;

в) государственная защита прав и законных интересов участников правоотношений;

г) координация, консультативное определение приоритетов в структурной и инвестиционной политике;

д) регистрация;

е) лицензирование;

ж) сертификация;

з) государственные заказы и приемы и др.

Из приведенного перечня видно, что государственное регулирование является составной государственного управления, вследствие чего государственное управление не потеряло значимости и значения в настоящее время.

Продолжая дискуссию по поводу актуальности государственного управления, следует затронуть проблемы соотношения государственного управления и исполнительной власти.

Слово «власть» в обыденном смысле имеет следующие значения: право и возможность распоряжаться кем-нибудь или чем-нибудь, подчинять своей воле; политическое господство, государственное управление и его органы; лица, облаченные правительственными, административными полномочиями. Согласно юридическим словарям власть выражается в воздействии на поведение людей для достижения властвующим субъектом (субъектами) поставленных целей. В отличие от политической власти государственная власть имеет четко определенную институциональную структуру и осуществляется в определенных процедурных формах, установленных правовыми актами. В Российской Федерации государственная власть делится на три самостоятельных ветви – законодательную, исполнительную и судебную. Исполнительная власть является независимой ветвью государственной власти, действующей во исполнение законов, принимаемых парламентом или на референдуме.

Исходя из данных положений, можно говорить о власти как политико-правовом институте, а государственное управление регулируется организационно-правовыми нормами. В то же время нельзя отождествлять указанные понятия, так как исполнительная власть представляет собой целенаправленное воздействие на определенный круг отношений (объектов), а государственное управление – это в первую очередь деятельность, посредством которой решаются задачи, стоящие перед исполнительной властью. Отсюда можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в РФ реализуется посредством государственного управления.

Государственное управление представление собой многогранную деятельность, которая в основном присуща органам исполнительной власти, в то же время отдельные его проявления можно заметить и при осуществлении функций и другими публичными органами и организациями.

Вопрос 2. Понятие и система административного права России.

Административное право является отраслью российского права, которая представляет собой систему правовых норм, регулирующих специфическую группу общественных отношений. Ее отличительными чертами, как и иных отраслей, служат предмет и метод правового регулирования, а также система и источники данной отрасли.

Предмет административного права составляют отношения, которые подвержены административно-правовому регулированию. Прежде всего, следует отметить, что круг общественных отношений, составляющих предмет административного права, весьма широк и подвижен. Данные отношения возникают в регулятивной и охранительной деятельности, они могут регулироваться как материальными нормами, так и процессуальными. Подвижность предмета административного права характеризуется тем, что он труднообозрим по причине множества источников административно-правовых норм. Ими могут быть федеральные законы, международные договоры, нормативные правовые акты субъектов РФ, ведомственные акты и др.

Первоначально определим круг отношений, который мы привыкли называть предметом административного права. К ним относятся:

1. Административно-процессуальное право, представляющее собой совокупность административно-процессуальных норм, регулирующих материальные правоотношения, которые складываются с осуществлением задач и функций исполнительной власти, а также исполнительно-распорядительной деятельности компетентных субъектов.

2. Административно-деликтное право включает в себя общественные отношения, связанные с понятиями, сущностью, видами и принципами административной ответственности. Оно затрагивает основание административной ответственности, ее сущность и порядок реализации. Ученые административного права определяют, что административно-деликтному праву присущ свой особой метод правового регулирования, им является запрет путем императивного определения законодателем нежелательных для общества деяний и угрозы применения административного наказания в случае их совершения. Кроме того, для административно-деликтоного права характерны три основные функции – охранительная, превентивная и воспитательная, главной из которых является охранительная функция.

3. Вместе с административно-процессуальным правом можно уверенно вести разговор о существовании административно-деликтного процессуального права, так оно регулирует особую часть общественных отношений в рамках юридического процесса. Данный процесс является правоприменительный и строится подобно гражданскому и уголовному.

Мы неслучайно повели речь о наличии данных самостоятельных отраслей права, так как, по нашему мнению, перечисленные группы общественных отношений не могут входить в предмет административного права, а заслуживают отпочкования от данной отрасли права.

Мы придерживаемся позиции, согласно которой предмет собственно административного права составляют следующие общественные отношения.

Общественные отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти. Данные отношения возникают между органами исполнительной власти, их должностными лицами с гражданами, их объединениями, публичными органами и организациями. Они относятся к внешним управленческим отношениям.

Общественные отношения внутриорганизационного характера, возникающие при создании, организации и функционировании органа исполнительной власти. К ним можем отнести создание органа исполнительной власти, выработка положения, финансово и материальное обеспечения сотрудников и др. К подобным отношениям можем отнести субординационные отношения между звеньями различного уровня органов исполнительной власти.

Управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе внутренней деятельности субъектов публичной деятельности (органов государства, органов местного самоуправления) и негосударственных объединений (общественных объединений, религиозных объединений).

Кроме того, в последнее время ведутся дискуссии об административном судопроизводстве, административных судах. В частности, в перспективе задумано создание административных судов, которые будут разрешать споры, возникающие между частными лицами, организациями, объединениями граждан с одной стороны, а с другой – представителями публичной администрации (субъектами государственного управления). Ряд ученых полагают, что возникшие при этом отношения также должны быть предметом административно-правового регулирования.

Таким образом, можно сделать вывод, что административное право как отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые складываются в процессе практической реализации задач и функций исполнительной власти, а также управленческие отношения внутриорганизационного характера в деятельности иных публичных органов (организаций).

Административное право, осуществляя регулятивные и охранительные функции, использует определенную совокупность правовых средств на поведение участников управленческих отношений. Речь идет о методах административно-правового регулирования.

С позиций общей теории государства и права в качестве таковых выступают: запрет, предписание и дозволение. Данное положение применительно и к административному праву. Вместе с тем следует отметить, что наиболее предпочтительным из них является метод предписания, который устанавливает обязанности субъектов управленческих отношений. В наибольшей степени предписаниям следуют участники, не обладающие властными полномочиями. Можно сформулировать вывод, что в управленческой сфере можно делать то, что разрешено законом. Это значительно отличается от метода регулирования отношений в частном праве, где разрешено все, что не запрещено законом.

В то же время для регулирования общественных отношений существуют императивные и диспозитивные методы. Что касается методов административно-правового регулирования, то для них в большинстве случаев характерен императив, то есть для субъекта управленческих отношений фактически не существует вариантов поведения по причине того, что это в основном обязанность или запрет, которые требует неукоснительного исполнения или соблюдения. Вместе с тем можно говорить и о диспозитивных методах, когда субъект выбирает предложенные ему варианты по собственному разумению. Например, в случае несогласия с действиями должностных лиц гражданин может направить жалобу в вышестоящий орган, прокуратуру или суд, а может отказаться от ее подачи вообще.

Таким образом, суть методов административного права может быть выражена в следующих положениях:

Установление определенного порядка действий в сфере исполнительной власти (государственного управления);

Запрещение определенных действий;

Предоставление возможности выбора действий;

Предоставление возможности действовать по своему усмотрению;

В отдельных случаях установление равенства участников административно-правовых отношений.

Административное право выполняет разнообразные функции, через которые в основном проявляется многообразие регулятивной функции. В частности среди функций необходимо выделять следующие:

- правоисполнительная функция – проявляется основное предназначение административного права в регулировании деятельности по исполнению законов, актов Президента РФ и Правительства РФ;

- правотворческая функция – во исполнение правовых актов, имеющих высшую юридическую силу, субъекты исполнительной власти наделены полномочиями административного нормотворчества;

- организационная функция – государственное управление одной из основных функции имеет организующую, которая направлена на организацию деятельности самой администрации;

- координационная функция – способствует согласованному взаимодействию субъектов государственного управления (органов, организаций, должностных лиц) в определенной сфере и отрасли управления;

- правоохранительная функция – имеет целью обеспечить функционирование всего механизма исполнительной власти, создает необходимые условия для реализации задач и функций исполнительной власти, а также обеспечения прав и законных интересов участников управленческих отношений.

Другим отличительным признаком административного права является его система. По общему правилу система – это совокупность взаимосвязанных, согласованных между собой элементов, которые расположены в определенной иерархичной последовательности. Что касается системы административного права, то следует отметить, что базовым ее элементом является административно-правовая норма. Данные нормы, схожие по содержанию и группе регулированных общественных отношений, объединяются в административно-правовые институты. Например, институт государственной гражданской службы; административной ответственности; управления в сфере образования и т.д. Ряд ученых считают в рамках отрасли административного права можно выделять и подотрасли, примером которой может служить административно-процессуальное право. В свою очередь существующие административно-правовые нормы и институты объединяются в Общую и Особенную части.

В Общей части расположены правовые нормы и институты, которые регулируют общие положения, которые касаются всей отрасли. К ним следует отнести: предмет, принципы административного права (государственного управления), механизм административно-правового регулирования; субъекты административного права (индивидуальные и коллективные); формы и методы деятельности публичной администрации; административное принуждение; административный процесс; обеспечение законности и дисциплины в государственно-управленческой деятельности.

Особенная часть включает в себя правовые и институты, которые регулирую отношения в конкретных сферах государственного управления – административно-политической, социально-культурной и социально-экономической. Кроме того, в данной части рассматриваются административно-правовые режимы.

Особо следует остановиться на источниках административного права. Они представляют собой формы выражения административно-правовых норм, или то, откуда берут свое начало нормы данной отрасли права.

Источники административного права условно можно разделить на группы: федеральные нормативные акты, нормативные акты субъектов РФ, международные договоры и соглашения, а также акты органов местного самоуправления в случае наделения их отдельными государственными полномочиями согласно нормам Конституции РФ.

К федеральным нормативным актам относятся Конституция Российской Федерации, принятая всенародным референдумом, поэтому является основным законом государства, федеральные конституционные законы (например, О военном положении, О Правительстве РФ); федеральные законы – текущие и кодифицированные (кодексы); нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. На уровне субъектов Российской Федерации к источникам административного права относятся конституции и уставы, законы и подзаконные акты государственных органов.

Международные договоры и соглашения Российской Федерации, которые содержат нормы административного права. В частности об оказании помощи в задержании лиц, совершивших преступления международного характера.

Нормативные акты, принимаемые органами местного самоуправления, можно отнести к источникам административного права при условии, что они приняты при наделении их государственными полномочиями. Например, составление протоколов об административных правонарушениях является полномочием служащих государственных органов, но на территории Владимирской области указанные права были переданы служащим органов местного самоуправления. Главы муниципальных образований установили перечень полномочных лиц местных администраций и их компетенцию, по которые могут возбуждать дела об административных правонарушениях.

Административное право следует отличать от других отраслей российского права по предмету правового регулирования (конституционное право устанавливает основные права граждан, закрепляет государственное устройство РФ, а также порядок образования и функционирования государственных органов, в частности Правительства РФ, а взаимодействие Правительства РФ с иными органами исполнительной власти, гражданами, их объединениями – это прерогатива административного права); по методу правового регулирования (административные правоотношения в основном строятся по принципу «власть – подчинение», а гражданско-правовые отношения складываются между равными субъектами); по источникам (для сравнения можно привести уголовное право, основным источником которого являются общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция РФ и Уголовный кодекс РФ, что нельзя сказать об источниках административного права, к которым относятся нормативные акты, принимаемые на различных уровнях, включая и муниципальные образования).

Вопрос 3. Административное право как наука и учебная дисциплина.

Наука административного права представляет собой систему научных знаний, представлений и теоретических положений о закономерностях, которые имеют месть быть в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления). Предмет науки административного права включает в себя административно-правовые нормы и отношения, историю возникновения и развития административного права, зарубежный опыт функционирования отрасли административного права, административное законодательство и правоприменительная практика правоохранительных органов в рассматриваемой сфере деятельности. По объему предмет науки административного права шире предмета данной отрасли. Для усвоения специфики предмета науки административного права необходимо рассмотреть историю ее возникновения и эволюции.

Научные знания о государственном управлении начали систематизироваться в Западной Европе и развивались в рамках полицейских наук. Первоначально, с XVII века преподавался курс камеральных наук, в рамках которого изучалось государственное управление абсолютистского режима. В германских государствах того времени основными органами государственного управления были коллегиальные камеры.

Полицейское право (от греческого «police» - город) регулировало управленческую деятельность государства в XVIII-XIX вв. В указанный период времени государственно-управленческая деятельность была наиболее активной в городах. Для полицейского права отличительной чертой было закрепление прав для государства и обязанностей для граждан (подданных). Среди родоначальников полицейского права необходимо выделить представителей Западной Европы Берга, Моля, Штайна.

Возникновение административного права связано в первую очередь с признанием верховенства прав человека и гражданина, идеями правового государства. Неслучайно родиной административного права считают Францию. При Наполеоне Бонапарте обосновывается концепция самостоятельности администрации и учреждается специальная судебная система для контроля за государственной административной деятельностью. Под административным правом в связи с этим понималась система правовых норм, которая контролировала администрацию, защищало права гражданина от произвола со стороны публичной администрации.

Применительно к России наука административного права имеет несколько периодов становления. Первоначальный этап – с середины XIX века. В этот период появляются первые монографии, посвященные проблемам государственного управления. Следует отметить, что в научных работах отечественных полицеистов закрепляются идеи, заложенные немецкими учеными в данной научной области. В начале XX века на смену полицейскому праву приходит административное. Среди русских ученых первого этапа становления науки административного (полицейского) права необходимо выделить Шпилевского, Тарасова, Бунге, Ивановского, Елистратова.

Второй период связан с советской историей нашего государства. До 1928 года исследуются проблемы советского административного права. В этот период появляются первые учебники по советскому административному праву. С 1928 г. по 1938 г. преподавание административного права запрещается в образовательных учреждениях СССР, так как считают, что теоретические подходы к реализации государственного управления являются буржуазными.

С 1938 г., после реабилитации административного права с новой силой ведутся научные изыскания в сфере государственного управления, особенно бурно они осуществляются после окончания Великой отечественной войны. Среди основоположников советского административного права стоит отметить Загряцкова, Еропкина, Студеникина, Лунева, Лазарева и др.

С 1991 г. начался постсоветский период развития административного права в России. В связи с произошедшими переменами в политической, социальной и экономической жизни страны изменился предмет административного права и другие институты данной отрасли. В первую очередь принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция РФ внесла существенные изменения в законодательные акты РФ, закрепила приоритет прав и свобод человека и гражданина, верховенство Конституции РФ и федерального законодательства, самостоятельность местного самоуправления, принцип разделения властей и иные демократические положения. Данные изменения нашли отражение в научных исследованиях по проблемам административного права.

К задачам административно-правовой науки относятся:

Выявление проблем административного права;

Толкование административно-правовых норм;

Определение и исследование предмета административного права;

Разработка новых понятий и принципов, направленных на совершенствование управленческой деятельности.

Наука административного права имеет своим предназначением отвечать на вопросы «Как должно быть на самом деле».

В частности ученые-административисты призваны разрешить следующие проблемы:

1. Уточнить содержание предмета административного права. На наш взгляд, заслуживает внимание мнения авторов о выделении из административного права в самостоятельные отрасли: административно-процессуального, административно-деликтного и административно-деликтного процессуального права.

2. Не до конца решения проблема по поводу разграничения полномочий между Российской Федерации и ее субъектами.

3. Конституция РФ закрепление системы и структуры федеральных органов исполнительной власти относит к полномочиям РФ, но при этом не закрепляет полномочия конкретного органа исполнительной власти. В настоящий момент данная функция возложена на Президента РФ по представлению Правительства РФ. В то же время ряд ученых высказываются за предложение о наделении такими полномочиями Федеральное Собрание. На наш взгляд, это выглядит приемлемым решением, так как позволит избежать частую смену системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

4. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» выделил три виды службы: гражданскую, военную, правоохранительную. При этом не достаточно четко прописаны основные положения службы в правоохранительных органах, что создает определенные трудности правового регулирования данной государственной службы, кроме того, исключение правоохранительной службы затрудняет определение перечня правоохранительных органов.

5. Изменение в социально-экономической политике государства влияет на появление новых форм и методов деятельности публичной администрации, что в свою очередь ведет к их научной аргументации и разработке.

6. Остаются не решенными проблемы привлечения к административной ответственности. Это касается основания административной ответственности, видов административных наказаний, процедуры ее реализации и др.

Формально-догматический метод. Суть его заключается в том, что первоначально следует описать и проанализировать административно-правовые нормы и отношения; объяснить их, дать их толкование, а также разбить на группы. Данный метод служит отправной точкой для других методов познания.

Метод конкретно-социологического исследования обеспечивает получение необходимой информации и фактов непосредственно от участников отношений. Указанный метод включает в себя такие приемы, как личное наблюдение деятельности органов исполнительной власти (государственного управления), анкетирование, интервьюирование, собеседование.

Сравнительно-правовой метод познания представляет собой средство раскрытия сущности функционирования органов государственного управления другой страны. В его основе лежит исследование административно-правовых институтов, которые регламентированы российским и зарубежным законодательством. С помощью метода сравнительно-правового исследования мы можем выявить общее и различное, что является полезным для теории и практической деятельности.

В основеисторико-правового метода лежит исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий реализации исполнительной власти (государственного управления) в рамках России. Наука административного права вбирает в себя то, ценное, которое было накоплено административным законодательством за время существования российского государства.

Следует отметить, что методы исследования, используемые наукой административного права, имеют общее основание (общее свойство предмета познания) и каждый из них применяется в сочетании с другими, так как в отрыве от других методов может получиться неверное представление о том или ином административно-правовом институте.

Административное право как наука призвана помочь обучающимся приобрести знания, умения и навыки в сфере реализации задач и функций исполнительной власти. В отличие от науки учебная дисциплина отвечает на вопрос «как есть на самом деле»? В то же время при преподавании указанного курса встают проблемы функционирования исполнительной власти, что находит отражение в решении ситуаций практического и теоретического характера в часы практических занятий и лабораторных работ. Административное право изучается на протяжении двух семестров, формой контроля являются зачет и экзамен. Ввиду сложности и важности данного учебного курса студенты должны большое внимание уделять не только аудиторным занятиям, но и работе в часы самостоятельной работы.

Тема 2. Механизм административно-правового регулирования (2 часа).

Функции государственного управления.

Любой управленческий процесс состоит из четырех взаимосвязанных функций : планирования, организации, мотивации и контроля (данную классификацию предложил Анри Файоль).

Функции управления в общем виде можно охарактеризовать как стабильные виды управленческой деятельности субъекта, осуществляемые для достижения поставленной цели. Рассмотрим каждую из них несколько подробнее.

ПЛАНИРОВАНИЕ . Функция планирования предполагает решение о том, какими должны быть цели организации и что должны делать члены организации, чтобы достичь этих целей. По сути своей функция планирования отвечает на три следующие основные вопроса :

4. Где мы находимся в настоящее время?

5. Куда хотим двигаться?

6. Как мы собираемся сделать это?

Посредством планирования руководство стремится установить основные направления усилий и принятия решений, которые обеспечат единство цели для всех членов организации. Другими словами, планирование - это один из способов, с помощью которого руководство обеспечивает единое направление усилий всех членов организации к достижению ее общих целей . Планирование в организации не представляет собой отдельного одноразового события в силу двух существенных причин. Во-первых, хотя некоторые организации прекращают существование после достижения цели, ради которой они первоначально создавались, многие стремятся продлить существование как можно дольше. Поэтому они заново определяют или меняют свои цели, если полное достижение первоначальных целей практически завершено. Вторая причина, по которой планирование должно осуществляться непрерывно, - это постоянная неопределенность будущего. В силу изменений в окружающей среде или ошибок в суждениях, события могут разворачиваться не так, как это предвидело руководство при выработке планов. Поэтому планы необходимо пересматривать, чтобы они согласовывались с реальностью.

ОРГАНИЗАЦИЯ . Организовывать - значит создавать некую структуру . Существует много элементов, которые необходимо структурировать чтобы организация могла выполнять свои планы и тем самым достигать своей цели. Одним из этих элементов является работа, конкретные задания организации. Поскольку работы выполняют люди, другим важным аспектом функции организации является определение, кто именно должен выполнять каждое конкретное задание из большого количества таких заданий, существующих в рамках организации, включая и работу по управлению. Руководитель подбирает людей для конкретной работы, делегируя отдельным людям задания и полномочия или права использовать ресурсы организации. Эти субъекты делегирования принимают на себя ответственность за успешное выполнение своих обязанностей. Поступая таким образом, они соглашаются считать себя подчиненными по отношению к руководителю.

МОТИВАЦИЯ . Руководитель всегда должен помнить, что даже прекрасно составленные планы и самая совершенная структура организации не имеют никакого смысла, если кто-то не выполняет фактическую работу организации. И задача функции мотивации заключается в том, чтобы члены организации выполняли работу в соответствии с делегированными им обязанностями и сообразуясь с планом. Руководители всегда осуществляли функцию мотивации своих работников, осознавали они это сами или нет. Раньше считалось, что мотивирование - это простой вопрос, сводящийся к предложению соответствующих денежных вознаграждений в обмен за прилагаемые усилия. На этом основывался подход к мотивации школы научного управления.

Исследования в области поведенческих наук продемонстрировали несостоятельность чисто экономического подхода. Руководители узнали, что мотивация, т.е. создание внутреннего побуждения к действиям, является результатом сложной совокупности потребностей, которые постоянно меняются.

В настоящее время мы понимаем, что для того, чтобы мотивировать своих работников эффективно руководителю следует определить, каковы же на самом деле эти потребности, и обеспечить способ для работников удовлетворять эти потребности через хорошую работу.

КОНТРОЛЬ . Непредвиденные обстоятельства могут заставить организацию отклониться от основного курса, намеченного руководством первоначально. И если руководство окажется неспособным найти и исправить эти отклонения от первоначальных планов, прежде чем организации будет нанесен серьезный ущерб, достижение целей, возможно даже само выживание, будет поставлено под угрозу. Контроль - это процесс обеспечения того, чтобы организация действительно достигает своих целей. Существуют три аспекта управленческого контроля : Установление стандартов - это точное определение целей, которые должны быть достигнуты в обозначенный отрезок времени. Оно основывается на планах, разработанных в процессе планирования. Второй аспект - это измерение того, что было в действительности достигнуто за определенный период, и сравнение достигнутого с ожидаемыми результатами. Если обе эти фазы выполнены правильно, то руководство организации не только знает о том, что в организации существует проблема, но и знает источник этой проблемы. Это знание необходимо для успешного осуществления третьей фазы, а именно, - стадии, на которой предпринимаются действия, если это необходимо, для коррекции серьезных отклонений от первоначального плана . Одно из возможных действий - пересмотр целей, для того, чтобы они стали более реалистичными и соответствовали ситуации.

Выделяют также связующие функции управления: координация, коммуникации, принятие управленческих решений.

Государственное управление – это целенаправленное и целесообразное воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные отношения и связи. В результате воздействия должны согласовываться личные и общественные интересы, а социальная жизнь приобретать необходимую стабильность и упорядоченность.

Функции государственного управления - это виды деятельности органов государственной власти и управления и их должностных лиц, со­вершаемые в определенном нормативном порядке, направленные на регулирование общественных процессов и отношений и необ­ходимые для достижения поставленных целей. В рамках теории управления выделены следующие функции: прогнозирование, планирование и программирование, орга­низация, координация, мотивация, контроль, регулирование. По отношению к государственному управлению они являются общими. Специфическими функциями государствен­ного управления выступают, например, государственное регу­лирование экономики, лицензирование, проведение выборов и референдумов и пр. Некоторые функции государственного управления ориентированы на регулирование исключительно жизнедеятельности общества - это социально-организационные функции, другие функции направлены на упорядочение и совер­шенствование деятельности органов государственной власти и управления - это внутриорганизационные функции.

3.3. Система функций государственного управления

Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые - «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как» и, наоборот, немного проку в знании «как» при неведении относительно «что».

Целесообразно специальное пониманиефункций государственного управления. К таковым относятсяконкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов.

Функция управления - это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и которое воспринимают.

Функция государственного управления - это роль, которую выполняет государственный аппарат для того, чтобы направить и организовать общественную жизнедеятельность, оказать на нее влияние для достижения поставленных целей.

Предмет функции управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Для функции регулирования, к примеру, это конкретные отношения между людьми, ставшие актуальными для общества. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия; у названной выше функции - это создание или применение необходимых социальных норм (труда, поведения и т.д.).

Способ реализации раскрывает средства (возможности) сохранения или преобразования управленческих взаимосвязей, заложенные в данной функции: в функции регулирования это способность к упорядочению искомых отношений между людьми посредством влияния на их сознание, поведение и деятельность.

Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Если общественные функции государства раскрывают,в чем его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают,как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет. Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства какцелостного субъекта управления.

Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики«функций государственного управления» и «управленческих функций государственных органов» имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем. Это необходимо запомнить.

Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что, во-первых, и те и другие являются управляющими воздействиями государства и, во-вторых, и те и другие имеют одно и то же назначение - оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.

Различие между ними проходит: а) по субъекту воздействия - функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления, управленческие функции государственного органа - непосредственно данным, конкретным органом; б) по объему (пределам) влияния - функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы; в) по средствам реализации - функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов - теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу; г) по характеру - функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы, управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией управляющих воздействий данного государственного органа.

Управленческие функции государственных органов - это юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур.

Такие функции воспринимают, естественно, те параметры, которые присущи функциям государственного управления, т.е. они также различаются по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реализации (совокупности средств воздействия). Но к этим параметрам добавляется еще один - объем управленческой функции государственного органа, определяющий меру ее участия в осуществлении целостной функции государственного управления. Объем управленческой функции обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает пределы и роль этого органа в управлении общественными процессами.

Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (далее, в целях экономии слов - простофункции управления) в силу специфики их параметров подразделяются на виды .

Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со стороны государственных органов управляемыми объектами. Таким образом, в зависимости от направленности и места воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления.

Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существование обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построением государства как субъекта управления, актуальностью упорядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.

Внешние функции управления характеризуют непосредственно процесс воздействия государственных органов на общественные процессы (управляемые объекты). В них - основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение. Система внешних функций управления государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным построением организационной структуры государства, а с другой - особенностями целей и содержания деятельности разных управляемых объектов.

По критериюсодержания, характера и объема воздействия функции управления делятся на общие и специфические.

Общими являются такие функции управления (внутренние и внешние), которые отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Эти функции управления имеют место практически в любом управленческом взаимодействии государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления.

Среди общих в научной литературе называют разные функции: Роберт М.Фалмер пишет о планировании, организации, выполнении, контроле; К.Киллен выделяет планирование, организацию, руководство, мотивацию, контроль; Г.Кунц, С.О"Доннел - планирование, организацию, комплектование штатов, руководство и лидерство. Характерно, что почти в любой научной работе по управлению рассмотрение функций управления начинается с функции планирования, настолько она признается актуальной и необходимой.

Специфические функции управления отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и определяются в основном запросами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы специфических функций управления по видам управляемых объектов, ибо, к примеру, управление экономическими объектами требует совсем иных управляющих воздействий, чем управление духовными объектами и т.д. Даже такие специфические функции управления, как финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование и другие, в каждом из видов управляемых объектов и в каждой соответствующей управляющей подсистеме получают свое конкретное преломление. Коммерческую и бюджетную структуры нельзя финансировать по одному шаблону. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение и т.д.

Специфические функции государства необходимо рассматривать в связи с реализацией государственной политики в различных сферах, в частности в сфере государственного регулирования экономики, управления отдельными народно-хозяйственными комплексами и отраслями, управления социальной сферой, обеспечения национальной безопасности, внешней политики и т.д.

Наиболее важные функции государственного управления в современной России

Исполнение решений, принятых политиками . Данная функция отражает главное предназначение бюрократии, призванной реализовывать, претворять в жизнь политику государства, формируемую лицами, замещающими высшие государственные должности. От качества выполнения данной функции зависит успех проводимой государством политики. Любая стратегия государственных и общественных реформ обречена на провал, если государственный аппарат в своей повседневной деятельности не будет выполнять необходимые обязанности по организации и проведению различных мероприятий и управляющих воздействий. При выполнении данной функции действуют вертикальные связи: нижестоящие подчиняются вышестоящим в иерархии должностей государственной службы.

Регулирование обеспечивает удовлетворение социальных потребностей в государственном управлении на основе обратных связей. Если исполнение решений в основном опирается на прямые и обратные связи внутри субъекта управления, то в процессе регулирования определяющее значение имеют прямые и обратные связи субъекта и объекта государственного управления. Функции исполнения решений и регулирования взаимосвязаны. Исполнение решений должно проводиться не формально и бездумно, а в соответствии с реальными условиями. А регулирование различных отношений и процессов в объекте управления, в свою очередь, должно осуществляться в соответствии со стратегией, определяемой государственной политикой.

Лицензирование производится органами государственной власти с целью обеспечить определенный уровень качества товаров и услуг, предоставляемых различными организациями и предприятиями населению, имеющих жизненно важное значение для людей. А также оно применяется в сферах деятельности, где затрагиваются интересы государства.

Сбор и анализ информации представляет собой важную функцию, благодаря которой государство в целом и отдельные государственные органы обеспечивают обратную связь. Именно обратная связь обеспечивает адекватность государственной политики реальным потребностям общества.

Оказание услуг населению все больше и больше занимает место среди функций государственного и особенно муниципального управления. В условиях демократии органы государственного и муниципального управления в значительной степени функционируют как организации, предоставляющие услуги населению. В процессе реализации данной функции необходимо решать вопросы о наборе и качестве услуг.

Задание 3.3.1.

Распределите предложенные функции государственного управления на общие и специфические:

Общие (внешние и внутренние) _____________________________________________________

Специфические (внешние)__________________________________________________________

Специфические (внутренние) _______________________________________________________

a) планирование;

b) регулирование курса валюты;

c) мотивация;

d) работа с кадровым резервом;

e) пенсионное обеспечение;

f) организация;

g) реформирование вооруженных сил;

h) стимулирование;

i) контроль;

j) формирование органов прокуратуры в федеральных округах;

k) регулирование банковской деятельности.

________________________________________________________________________________________________